美國、日本高校危機應(yīng)急機制的比較及對我國的啟示

胡海華

（溫州醫(yī)學(xué)院 人文與管理學(xué)院，浙江 溫州325035）

美國、日本高校危機應(yīng)急機制的比較及對我國的啟示

胡海華

（溫州醫(yī)學(xué)院 人文與管理學(xué)院，浙江 溫州325035）

在我國高等院校突發(fā)事件應(yīng)急機制完善的過程中，國家的高度重視非常重要，應(yīng)該從立法和應(yīng)急教育政策上體現(xiàn)；其次，確立生命高于一切的應(yīng)急原則，指導(dǎo)危機應(yīng)急的預(yù)防方案、應(yīng)急處置措施和后期恢復(fù)；最后，在法律上明確高校危機應(yīng)急各方的職權(quán)和義務(wù)及法律責(zé)任，是落實應(yīng)急機制、維護(hù)全體師生權(quán)益的根本保障。

高校危機；應(yīng)急機制；應(yīng)急原則；權(quán)責(zé)明確

近十年來，我國高校在校學(xué)生總數(shù)從1997年的600余萬，迅速增加到2006年的2300余萬。［1］這給高校的教學(xué)與管理工作帶來了前所未有的巨大壓力。此外，我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型階段這一現(xiàn)實，也加劇了高校不安定因素。因此，建立系統(tǒng)的可行的突發(fā)事件應(yīng)急處理機制就是個重要且不可回避的課題。積極借鑒國外高校應(yīng)急管理的有益經(jīng)驗，對提高我國各級政府及高校應(yīng)對危機事件的能力與水平具有重要的意義。本文僅以美國和日本為例，進(jìn)行比較分析，以期為我國高等院校危機事件應(yīng)急機制的完善提供一種思路。

一、美國、日本高校應(yīng)急管理制度比較研究

（一）美國、日本高校應(yīng)急法律制度比較

美國政府極度重視校園安全。主導(dǎo)美國近20年教育改革的三大政策——1991年頒布的《美國2000年教育戰(zhàn)略》、克林頓政府通過的《目標(biāo)2000教育法》、2001年起實施的《不讓一個孩子落后法》——中都提及要為師生營造一個安全的教學(xué)環(huán)境。［2］（P1）并且制定了《校園禁槍法》、《校園、社會禁毒及安全法》、《改善校園環(huán)境法案》。2003年，美國教育部下發(fā)了《危機計劃的實用資料：學(xué)校和社區(qū)指南》，制定了《校園安全法》，《聯(lián)邦應(yīng)急計劃》。這基本上形成了一套目標(biāo)明確、責(zé)任分明的應(yīng)急體系。

幾次重大突發(fā)危機事件，使日本政府認(rèn)識到法律的重要性。1961年日本正式出臺了有“防災(zāi)憲法”之稱的《災(zāi)害對策基本法》。該法經(jīng)過幾年的發(fā)展，基本確立了“依法防災(zāi)、科學(xué)應(yīng)急”的理念，實現(xiàn)了防災(zāi)對策系統(tǒng)化，法律化。［4］（P58）在此基礎(chǔ)上，各大高校紛紛制定各類防災(zāi)應(yīng)急法規(guī)，按照法律程序預(yù)防危機，采取預(yù)警和應(yīng)急措施。此外根據(jù)日本法規(guī)，大學(xué)應(yīng)對校園危機更應(yīng)該注重落實突發(fā)事件的善后處理和事后的評估指導(dǎo)。

（二）美國、日本高校應(yīng)急機構(gòu)體系比較

美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（The Federal Emergence Management Agency）（FEMA）是其國家各項緊急事務(wù)的統(tǒng)一指導(dǎo)機構(gòu)，各州教育部門則具體負(fù)責(zé)大學(xué)緊急事務(wù)的處置工作，其中包括制定應(yīng)急指南，組建應(yīng)急管理小組，同時以地域劃分為校區(qū)、社區(qū)、之外的周邊地區(qū)應(yīng)急分小組，進(jìn)行有針對性的、就地指揮、處理。其中在各應(yīng)急分小組的組成中，注重調(diào)動醫(yī)生、學(xué)生、教師、學(xué)校行政人員、社會工作者、警察、專家等一切可以調(diào)動的力量，并由專門的法律顧問指導(dǎo)。

在日本的《災(zāi)害對策基本法》的指導(dǎo)下，日本公共安全管理委員會統(tǒng)一負(fù)責(zé)制定大學(xué)校園危機應(yīng)急管理基本計劃和校園安全具體制度，通過設(shè)定具體的校園安全的指標(biāo)來管理和評價校園安全。以東京大學(xué)為例，由東京大學(xué)應(yīng)急管理委員會負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對和善后處理。東京大學(xué)應(yīng)急管理委員會下轄：應(yīng)急指揮部、保健管理委員會、校內(nèi)交通對策委員會、生活委員會（包括調(diào)查分會）、性騷擾防止委員會（包括性騷擾心理商談所和調(diào)查分會）、信息委員會（包括倫理分會）、放射性物質(zhì)安全分會、安管會環(huán)境分會、安管會、防災(zāi)防火分會等。［5］（P34）美國、日本高校應(yīng)急管理組織機構(gòu)的結(jié)構(gòu)提示我們?nèi)c：一是應(yīng)對高校危機應(yīng)該有個高效的、有序的、各司其職的組織機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上下齊心，積極應(yīng)對；二是充分發(fā)揮社會及社會組織的作用，調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，進(jìn)行預(yù)防和應(yīng)對；三是權(quán)責(zé)明確，有運作良好的救濟(jì)和處罰機制。

（三）美國、日本高校危機應(yīng)急運作體系比較

1.美國的高校危機應(yīng)急運作體系?？傮w來說，美國主要從四個環(huán)節(jié)來著手管理校園危機，即危機預(yù)防、危機預(yù)警、危機反應(yīng)和事后總結(jié)和恢復(fù)。其中，危機預(yù)防階段主要任務(wù)是校園風(fēng)險評估，采取教育、演習(xí)等可行的方法培養(yǎng)和提高學(xué)生的危機防范意識等；危機預(yù)警階段則包括制定應(yīng)急預(yù)案、進(jìn)行校園緊急事項處置演習(xí)等；讓每個學(xué)生都了解并熟悉應(yīng)急預(yù)案，充分理解每個人自己都是危機應(yīng)急處置主體，并按應(yīng)急預(yù)案設(shè)計的位置和方式行動。在此狀態(tài)下，校園危機可以自動啟動應(yīng)急預(yù)案。危機反應(yīng)階段首先是危害評估，通過專業(yè)人員分析損害發(fā)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、損害的大小以及安全隱患所在，有效控制危機事態(tài)的惡化等；其次堅持校園危機的分級管理，分別用綠、藍(lán)、黃、橙、紅五種顏色依次表示從低到高的五種警戒級別。事后總結(jié)和恢復(fù)階段則是要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，反思處理過程及應(yīng)急預(yù)案，提出進(jìn)一步完善方案，盡可能避免危機再度發(fā)生。在恢復(fù)期，校方一般會提前介入高校學(xué)生或教職工的心理健康干預(yù)。除此之外，校方還會準(zhǔn)備好訴訟，以應(yīng)對公眾和管理部門的追責(zé)?，F(xiàn)在，這種校園危機管理機制被美國政府及教育機構(gòu)不斷的發(fā)展完善。［6］

在此過程中，最具特色的制度應(yīng)該是美國大學(xué)的專業(yè)校園警察機構(gòu)。從20世紀(jì)40年代美國最早建立校園警察制度開始到現(xiàn)在，幾乎每所大學(xué)里都有校園警察。［7］美國校園警察不僅可以按照法律規(guī)定，履行刑事案件偵查職能打擊犯罪，還可以履行治安管理職能，維護(hù)校園秩序。

2.日本高校危機應(yīng)急運作體系。根據(jù)日本的《災(zāi)害應(yīng)對基本法》所規(guī)定災(zāi)害應(yīng)急管理的一般規(guī)則，日本大學(xué)將校園危機應(yīng)對的過程管理分為事先預(yù)防、事中應(yīng)急處理和事后復(fù)原三個環(huán)節(jié)。

（1）事先預(yù)防——注重災(zāi)害教育與信息搜集的有機結(jié)合，增強學(xué)生的災(zāi)害防范意識。由于日本特殊的地理環(huán)境，地震是日本常見的突發(fā)事件。因此他們非常注重災(zāi)害教育，設(shè)立“防災(zāi)宣傳日”，提醒學(xué)生時刻保持警惕。此外，充分注意將對學(xué)生的應(yīng)急處置理論培訓(xùn)和各類防災(zāi)實戰(zhàn)演習(xí)相結(jié)合，既可以讓老師和學(xué)生能更好的熟悉各類災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，又可以很好的磨練他們的心智，使其消除恐懼，理性面對災(zāi)害。在事故預(yù)防系統(tǒng)里，最重要的就是信息的收集和應(yīng)對。日本的《災(zāi)害應(yīng)對法》明確規(guī)定校長、老師必須警惕各類危險信息，及時做好一切事先防范措施，以防范校園危機事故發(fā)生。

（2）事中應(yīng)急——堅持生命第一、信息公開。生命第一是任何危機事故處理的首要原則。對學(xué)校危機而言，必須先搶救受傷員。與此同時迅速啟動校園危機應(yīng)急預(yù)案，學(xué)校全體人員分工合作，各司其職，依照應(yīng)急預(yù)案和主管機構(gòu)的指揮有條不紊的處理危機事故。其次，危機事故發(fā)生之后，重在冷靜應(yīng)對。越是緊急、危難之時越需要冷靜思考，沉著應(yīng)對，以做到合理處置，避免給學(xué)校和社會帶來恐慌。最后，特別強調(diào)危機事故發(fā)生后的有關(guān)危機及處置信息的內(nèi)部傳到和對外公布。

（3）事后復(fù)原——責(zé)任明晰、注重公開和保護(hù)隱私。事后復(fù)原階段日本同樣注重信息公開。如規(guī)定：相關(guān)責(zé)任人應(yīng)該向新聞記者公布己記錄的可公開的信息；對有關(guān)事故沒有及時解決的問題應(yīng)當(dāng)做出說明；引導(dǎo)新聞記者站在教育的立場，向社會報道為事件。在教師和學(xué)生隱私權(quán)保護(hù)方面也做了明確的規(guī)定，如：強調(diào)責(zé)任人向媒體和社會公布信息時，特別應(yīng)該注意保護(hù)有關(guān)人員的隱私權(quán)。在責(zé)任規(guī)定方面，注意學(xué)校的穩(wěn)定和學(xué)生及學(xué)生家長利益的保護(hù)，如果保護(hù)不力將要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。同時注意在處理校園為積極事故時的大局觀，相關(guān)人員的對外觀點應(yīng)該一致，以維護(hù)本國教育的穩(wěn)定。［5］（P36）

關(guān)于美國、日本的高校危機應(yīng)急機制的運行模式，基本上可以總結(jié)為三點：一是遵守危機發(fā)展的一般過程進(jìn)行處理。對校園危機都堅持過程管理。美國、日本基本上都分為：事前的預(yù)防和評估、事中的處理、事后的監(jiān)督和保障三個階段。二是，注重事前的預(yù)防和評估，試圖將危機緩解于潛伏期。三是，注重信息的搜集和公開，積極引導(dǎo)媒體幫助解決危機的善后問題。

二、美國、日本高校危機應(yīng)急機制對我國的啟示

（一）高校校園作為特殊的公共領(lǐng)域，對高校危機的管理必須引起國家的高度重視

1.國家應(yīng)該將對高校危機應(yīng)對提到立法的高度。法律保障校園危機的預(yù)防和處理，始終是一種可行的選擇。高校突發(fā)事件涉及的是作為祖國、社會、家庭未來的這一特殊群體，任何一個危機的處理備受社會關(guān)注。作為應(yīng)對校園危機事故的主要責(zé)任主體學(xué)校、政府都承受著巨大的社會壓力，不能出任何一點差錯，稍有不慎就會影響到多個家庭的未來。因此，校園危機管理不僅關(guān)乎大學(xué)生群體的生命健康，更重的要是關(guān)乎社會的穩(wěn)定，因此提高國家對校園危機管理的重視程度，通過制定統(tǒng)一的法律來約束學(xué)校及政府部門能按照法定的程序采取應(yīng)急措施，得到社會、學(xué)生及家長理解和支持。

2.普及應(yīng)急知識教育，要將高校危機預(yù)防列為高校安全穩(wěn)定的首要任務(wù)。我國要將高校危機的應(yīng)急意識教育和應(yīng)急處置培訓(xùn)作為教育領(lǐng)域的長期政策，以增強國民的危機處置意識?？梢砸孕姓组L負(fù)責(zé)制落實應(yīng)急知識教育的普及，由各級主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，形成具體制度，并將其落實為各高校主要負(fù)責(zé)人的考核部分。高校管理者應(yīng)從高校戰(zhàn)略發(fā)展的高度認(rèn)識危機、理解危機、避免危機。此外，可以通過每年的突發(fā)事件應(yīng)急演習(xí)，讓全體師生員工熟悉應(yīng)急預(yù)案，提高他們對危機的警惕性，真正做到居安思危、防微杜漸，并勇為高校危機的擔(dān)當(dāng)者。

（二）樹立生命高于一切的應(yīng)急管理原則

比較美國和日本的高校危機應(yīng)對體系，不難發(fā)現(xiàn)：保障師生的安全是她們高校危機應(yīng)急體系的基本原則，不管是在危機應(yīng)急處理過程中還是在危機的善后階段。因此，從現(xiàn)代公共管理的“人本”意識出發(fā)，高校全體師生的生命和健康的維護(hù)應(yīng)該成為高校危機應(yīng)急管理的的根本原則。生命高于一切的原則，要求高校在應(yīng)急處置的預(yù)防階段積極排查安全隱患，注意信信息的通達(dá)網(wǎng)絡(luò)建立和危機處理知識的普及；要求在危機的應(yīng)急處理階段，所有的應(yīng)急措施和程序設(shè)計，都以對生命的尊重為最根本的宗旨，除了要保障受害者的生命健康，同時也要注意施救者的人身安全，師生任何“忘我”的做法，都應(yīng)該以對生命的敬畏為底線；要求在危機的事后保障解階段，應(yīng)注意加強健康的恢復(fù)措施和配套保障，并積極的反思總結(jié)，以最大限度的保障高校師生的基本權(quán)益。

（三）建立健全信息收集、管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

信息收集對于高校危機的有效防范起著至關(guān)重要的作用。高校的信息收集和管理網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該是一種自下而上、自上而下的通達(dá)、順暢的系統(tǒng)。建立自下而上的信息通達(dá)體系，實現(xiàn)班級協(xié)管員（心理委員）——班長——輔導(dǎo)員——各二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)——學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的完全暢通。自上而下則是指：學(xué)校各部門——校黨委——各二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)——輔導(dǎo)員——學(xué)生連貫體系。這條雙向線性體系，是目前收集和公布相關(guān)信息的主線之一。此外，這種信息收集體系可以借助網(wǎng)絡(luò)，在保障全校師生隱私權(quán)的前提下，實現(xiàn)局域的快速通達(dá)。

信息的專門分析，是有效防范和預(yù)警的基礎(chǔ)，是提高學(xué)校的集中控制能力期起點。因此要設(shè)置校園危機評估機構(gòu)，該機構(gòu)應(yīng)該負(fù)責(zé)收集、分析、整理校內(nèi)信息、校外資訊等；定期向校長匯報校園危機評估結(jié)果；提出防范建議；發(fā)生危機事件時，負(fù)責(zé)校區(qū)、社區(qū)周邊地區(qū)及政府部門的信息交流。

（四）建立信息公開制度

借鑒日本的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)防經(jīng)驗，應(yīng)該建立校園危機事故信息公開制度。一方面可以使校園危機事故信息公布本身常態(tài)化，另一方面充分保障全校師生的知情權(quán)。目前我國高校危機事故信息公布基本限于領(lǐng)導(dǎo)之間或者相關(guān)老師之間，對于普通學(xué)生基本上是因害怕對學(xué)校造成不好的影響而三緘其口。其實，高校發(fā)生危機事故實屬正常，沒有必要遮遮掩掩。而且網(wǎng)絡(luò)時代“圍、追、堵”解決不了問題，反而會因斷章取義而適得其反。如果正面面對危機事件及時公布相關(guān)危機事故信息，一方面可以正視聽，另一方面可以監(jiān)督學(xué)校及相關(guān)行政部門的日常管理工作，減少因管理上的失誤而導(dǎo)致的危機事故的發(fā)生。

信息公開可以逐步進(jìn)行。先在學(xué)校相關(guān)部門和人員層面公開，其次根據(jù)信息的具體內(nèi)容，借鑒《政府信息公開條例》中的分類方法，公開可以公開的信息；最后，對于在特定的時間內(nèi)不可以公開的信息，這一特殊時期過后，可以考慮公開。當(dāng)然校園危機信息的公開一定要注意對師生隱私權(quán)的保護(hù)。

（五）應(yīng)對校園危機，必須堅持權(quán)責(zé)明確

高校作為校園危機應(yīng)對的擔(dān)當(dāng)者，保護(hù)生命、維護(hù)健康是其應(yīng)盡的責(zé)任。因此，積極應(yīng)對危機，是高校、乃至相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人應(yīng)履行的義務(wù)。而且這種義務(wù)不是泛泛而談的義務(wù)，更應(yīng)該是法律上的義務(wù)。因為作為高校，有義務(wù)保障其師生的生命、健康，這是毋庸置疑的；作為有關(guān)政府主管領(lǐng)導(dǎo)，校園的安全穩(wěn)定也是中央三令五申的目標(biāo)，這種目標(biāo)就不能只停留在口號上，而更應(yīng)該落在具體的制度中，并用一定的法律責(zé)任保障其實現(xiàn)。

堅持權(quán)責(zé)明確具體體現(xiàn)在：一是確定各級政府主管領(lǐng)導(dǎo)在保障校園安全穩(wěn)定方面的具體目標(biāo)，并將其列入業(yè)績考核中，結(jié)合問責(zé)制實現(xiàn)行政職責(zé)的切實履行。二是確定高校承擔(dān)的校園安全穩(wěn)定過程目標(biāo)，在問責(zé)中，注重從安全穩(wěn)定任務(wù)落實的過程中進(jìn)行考察，堅持“法不強人所難的原則”。三是積極推進(jìn)校園安全事故責(zé)任保險制度，落實校園危機的資金保障，真正實現(xiàn)受害群體的身心康復(fù)。四是對于因?qū)W校過錯而導(dǎo)致的校園危機事故，應(yīng)該保障受害者法律救濟(jì)權(quán)，可以依照法律規(guī)定對學(xué)校、相關(guān)行政部門追究法律責(zé)任。

［1］劉偉.高校應(yīng)急管理能力研究［D］.北京：中國礦業(yè)大學(xué)，2009.

［2］George Bush.Remarks by the President Announcing AMERICA 2000［G］.Washington，1991.

［3］United States Government Interagency Domestic Terrorism Concept of Operations Plan［G］.2001.

［4］姚國章.日本突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系解析［J］.電子政務(wù)，2007（7）.

［5］于艷玲.高等院校應(yīng)急管理體系的理論研究與實證分析［D］.武漢：武漢理工大學(xué)，2010.

［6］方展畫，王東.美國校園危機管理探究——兼論國內(nèi)高校突發(fā)事件的應(yīng)對策略［J］.大學(xué)教育科學(xué)，2011，（4）.

［7］美國校園警察：阻隔暴力的無形高墻——中國社會治安管理考察團(tuán)美國紀(jì)行［EB/OL］.http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2011－08/23/content＿2892403.htm？node＝7881，2011－08－23.

溫州市大學(xué)生思想政治教育理論研究立項課題研究成果（編號：WSK10046）。

胡海華（1979－），女，溫州醫(yī)學(xué)院人文與管理學(xué)院講師，主要從事行政法，衛(wèi)生法研究。