鐵路公安機關刑事案件管轄研究

賈永生

(鐵道警官高等專科學校鐵道警務研究所，河南鄭州450053)

鐵路公安機關是國家派駐鐵路的行使國家權力的治安行政和刑事司法力量，其職能、職責、服務對象具有鮮明的行業特殊性。研究鐵路公安機關刑事案件管轄范圍，既是對鐵路公安機關法律職責的探究，也是對鐵路公安機關性質與特殊性的學理認知，對于鐵路公安機關刑事案件管轄范圍的修訂具有理論指導意義。本文主要研究現行的鐵路公安機關刑事案件管轄范圍在執法活動中存在的不合理之處，并提出修改意見。

一、現行鐵路公安機關刑事案件管轄范圍與特殊性

對鐵路公安機關重要性與特殊性的學理層面進行解讀，有助于對現行鐵路公安機關刑事案件管轄范圍及其合理性進行研討。

(一)現行的鐵路公安機關刑事案件管轄范圍

刑事案件的管轄既有公檢法等司法機關之間的案件管轄范圍，也有公安機關內部各部門之間的案件管轄范圍劃定。我國刑事訴訟法規定，刑事案件的偵查由公安機關進行，法律另有規定的除外。公安機關對刑事案件的立案管轄可劃分為地域管轄、級別管轄、指定管轄、專屬管轄等。鐵路公安機關刑事案件管轄屬于專屬管轄。

《公安部刑事案件管轄分工規定》對刑事案件管轄范圍的劃定，是根據《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國刑法》、《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》及其他有關規定，結合公安部指揮、協調、指導地方公安機關辦理刑事案件的規定以及直接根據公安部對刑事案件辦理程序中的規定來確定的。

根據公安部刑事案件管轄分工規定，公安機關的諸多部門都承擔著刑事案件的偵破任務。除國保、刑偵、經偵、禁毒等偵查部門外，治安、邊防、消防、交管、出入境管理、網絡監察等部門也承擔破案任務。

從上面的規定可以看出，公安部對于刑事案件的管轄分工是從公安部內部業務局的專業職能來劃分的，雖然鐵路公安機關(鐵道部公安局亦即公安部十局)也是列入公安部業務局序列的局，但是鐵道部公安局列入公安部業務局是一種專門管轄意義上的序列，還不等同專業職能意義上的部門，因此在《公安部刑事案件管轄分工規定》里面，沒有規定鐵路公安機關的案件管轄問題。

公安部對鐵路公安機關刑事案件管轄范圍的規定存在于《公安機關辦理刑事案件程序規定》中。它的第二十條規定:鐵路、交通、民航系統的機關、廠、段、院、校、所、隊、工區等單位發生的刑事案件，車站、港口、碼頭、機場工作區域內和列車、輪船、民航飛機內發生的刑事案件，鐵路建設施工工地發生的刑事案件，鐵路沿線、水運航線發生的盜竊或者破壞鐵路、水運、通信、電力線路和其他重要設施的刑事案件，以及內部職工在鐵路、交通線上執行任務中發生的案件，分別由發案地鐵路、交通、民航公安機關管轄。該規定是把鐵路、交通、民航系統公安機關的刑事案件管轄范圍并列規定的，一是反映了整個交通運輸公安的相似性，二是對于鐵路公安機關管轄的刑事案件有具體的限定。根據上述規定，把鐵路公安機關管轄的刑事案件范圍單獨表述出來即為:鐵路系統的機關、廠、段、院、校、所、隊、工區等單位發生的刑事案件，車站工作區域內和列車內發生的刑事案件，鐵路建設施工工地發生的刑事案件，鐵路沿線發生的盜竊或者破壞鐵路、通信、電力線路和其他重要設施的刑事案件，以及內部職工在鐵路線上執行任務中發生的案件，由發案地鐵路公安機關管轄。

刑事案件管轄分工問題與公安體制及縱向各級偵查機構的職能定位相互關系有關，也涉及同一層級橫向偵查機構的設置［1］。鐵路刑事案件管轄范圍與國家司法體制，特別是公安體制中的鐵路公安專門機關的體制密切相關，也直接關系到鐵路公安機關在保衛鐵路運輸生產安全、維護國家法律等方面的職能履行與執法的效益。

從歷史來看，鐵路公安機關上述刑事案件管轄范圍的規定，基本上是與鐵路公安機關的職能相適應的。但是，隨著社會的發展，特別是鐵路建設的發展和體制的變動，以及犯罪形勢的變化，有些案件的管轄在具體的執法活動中也出現了一些新情況，使得原來規定的案件管轄存在一定的操作疑難。

(二)鐵路公安機關管轄空間和保衛對象的特殊性

論及鐵路公安(警察)的職責與特殊性，少不了探討鐵路警察和國家的關系，還有鐵路警察和鐵路的關系，甚至鐵路和國家的關系。對這三者之間的關系的認識與把握，決定了鐵路警察存在的價值、職責，以及特殊性。簡單地說，鐵路警察與國家的關系為:鐵路警察是國家的警察，是國家法律的執法者和社會治安管理者，是國家派駐鐵路行業的公安機關，鐵路警察是以維護國家利益為根本職責的。鐵路警察與鐵路的關系是:鐵路警察是保衛鐵路運輸生產安全的執法者;是國家派駐在鐵路系統的行政和刑事執法者，保衛鐵路運輸生產的安全，維護好鐵路運輸生產秩序和廣大旅客、貨主的生命財產安全，是鐵路警察的首要職責。鐵路與國家的關系是:鐵路是國家交通運輸的骨干，是大眾化交通工具，也是社會人財物高度聚集的公共場所，在國家和社會發展中具有特殊重要的地位和作用。

在鐵路公安機關的重要性與特殊性方面，一是要明確鐵路公安機關作為公安機關重要組成部分之一、在專門管轄方面的國家警察屬性，那種認為鐵路公安是鐵路企業保安的認識是非常錯誤的。鐵路公安是我國設立的專門警察機關而非一警種。二是一定要明確鐵路公安機關在保衛鐵路運輸生產安全、維護鐵路運輸秩序方面的重要的“保駕護航”作用，也就是說鐵路公安機關在保衛鐵路運輸企業生產安全方面具有不可推卸的神圣職責，要把破壞鐵路的違法犯罪行為作為管轄重點。對鐵路公安機關刑事案件管轄范圍的規定與鐵路公安機關的職責密切相關。鐵路公安機關與地方公安機關不同，它既是國家的公安機關，又是鐵路運輸企業的保衛機構，鐵路既有自己相對獨立的站車線和內部單位空間，又遍布地方公安機關管轄的行政區域。所以，鐵路公安機關對刑事案件的管轄就是從空間和對象上的一種界定，應該依此來分劃出哪些案件是鐵路公安機關管轄，哪些案件是由地方公安機關管轄。

鐵路公安的國家警察屬性、鐵路公安的保衛鐵路運輸生產的優先性和鐵路公安體制與警務的專業性，是鐵路公安機關在法理和行政司法上確定刑事管轄范圍的特定性的基礎。在鐵路公安機關刑事案件的管轄范圍上既要明確國家警察在打擊犯罪方面的法律職責，又要明確保衛鐵路運輸生產這一核心服務與面向的行業特殊性。

就管轄而言，我國刑事訴訟法規定，刑事案件管轄實行屬地原則，即由犯罪行為發生地的司法機關管轄的原則，而鐵路由于客貨運輸活動和運輸生產空間(也是客體)主要為站車線和內部單位，案件的屬地特殊性在于其流動性和跨行政區域性，犯罪行為發生在運行的列車上，往往一晝夜就要跨過數十個縣和數省、市，發現地常常不是作案地［2］，這樣如果要對行為地和發案地進行甄別，兼之鐵路案件地域跨度大，地方公安機關對案件進行偵查有諸多不便，這就容易造成違法超期，其弊端是顯而易見的。

從以往和現行的鐵路公安機關刑事案件管轄范圍的規定來看，鐵路公安機關對刑事案件的管轄屬于公安機關內部的專門管轄。這種專門管轄范圍的確定主要以地域空間為主要劃定依據，同時輔以特定的犯罪侵害客體對象依據。應該說，這種鐵路公安機關刑事案件管轄范圍的劃定是以我們國家鐵路、交通、民航公安機關的管理體制為基礎，根據行業公安機關專門管轄的主要職責所系來確定的，它考慮并體現了鐵路公安機關刑事案件管轄空間和保衛對象的特殊性，基本是合理與可行的。從實體角度來看，在我國司法體系中保留鐵路公安機關專門管轄有利于打擊侵害鐵路或發生在鐵路區域內的各種違法犯罪。筆者以為，對于鐵路公安機關刑事案件管轄范圍的確定應該堅持上述基本原則，但是，具體到一些超出鐵路公安機關的車站、列車、線路和內部單位的某些與侵害鐵路有密切關系的犯罪客體，即受刑法保護而為犯罪行為所侵犯的社會關系時，這一規定還存在一些有待完善之處。

二、鐵路公安機關刑事案件管轄范圍的修改與完善

既然鐵路公安機關是擔負為鐵路運輸生產保駕護航職責的專門公安機關，它的管轄就與其職責和使命有著密切的關系。鐵路公安機關在打擊各種與鐵路運輸生產相關的違法犯罪方面，在刑事案件的管轄上，應該能夠體現出專門管轄的特色與優勢才算合理。但是，就目前的法規所規定的鐵路公安機關刑事案件管轄范圍與偵查實踐中所面臨的客觀現實來看，二者之間還存在不夠合理與規范之處，需要進行研究，并修改相應規范，以使鐵路公安機關刑事案件管轄范圍更趨科學、統一。

(一)現行鐵路公安機關刑事案件管轄范圍規定存在的主要問題

從前述的對鐵路公安機關現行的刑事案件管轄范圍規定來看，從管轄的空間區域來看，鐵路公安機關的管轄包括鐵路車站、列車和線路上特定對象的案件，以及鐵路內部單位發生的刑事案件。這種區域空間管轄范圍雖然大體合理，但是還存在一些不足。主要有以下幾點。

一是把“鐵路內部單位”規定為“鐵路系統的機關、廠、段、院、校、所、隊、工區等單位”顯得過于寬泛籠統。鐵路的內部單位根據與鐵路運輸生產的關系的不同，可以分為與運輸生產過程密切相關的和與運輸生產過程關系不大的兩種情況。還有，近些年來，由于鐵路進行了主輔分離改革，原來屬于鐵路內部單位的醫院、學校等已經全部剝離出了鐵路。再者，有些單位雖然隸屬關系上屬于鐵路系統，但是它們所存在的位置是混雜在城鄉之中，且這些單位與鐵路的運輸生產沒有直接的關系，比如家屬區、研究院所等。

二是原來專門管轄鐵路建筑施工單位的鐵路工程公安機關，由于管理體制改革，已經從原來的隸屬鐵路公安機關劃轉為地方公安機關。這樣就使得原來的體制下鐵路公安機關所管轄的“鐵路建設施工工地發生的刑事案件”，在新體制下面臨著體制性的錯位與缺失。

三是由于社會的發展和刑事犯罪的變化，不在原來規定的鐵路空間范疇內的，但是與鐵路行業密切相關的違法犯罪活動凸顯出來，比如鐵路涉票案件、運輸毒品案件、拐賣婦女兒童案件等，這些在原來的鐵路公安機關管轄刑事案件中缺乏明確界定或者沒有合理規定，而在新形勢下鐵路公安機關對于這些和鐵路運輸有密切聯系，或者說鐵路公安機關有發現和查破案優勢的刑事案件的管轄權問題，是鐵路公安機關刑事案件管轄規定需要進行修改完善之處。

(二)對鐵路公安機關刑事案件管轄范圍規定的修改建議

由于存在上述問題，根據鐵路公安機關作為專門公安機關的特殊性，從鐵路公安機關作為重點保衛鐵路運輸生產安全同時又擔負國家警察使命的雙重任務來看，筆者對于鐵路公安機關管轄刑事案件范圍提出以下修訂完善建議。

一是縮小鐵路系統內部單位的范圍，限定鐵路公安機關管轄的內部單位案件的性質。

從2003年鐵路系統主輔分離和2005年鐵路取消分局改革來看，目前的鐵路企業是鐵道部、鐵路局和站段三級管理體制，和鐵路運輸生產關系密切的內部單位主要是鐵路局、站段，原來的鐵路內部廠、院、校、所基本可以去掉。縮小鐵路系統內部單位范圍，既和改革后實際狀況相符，也突出了鐵路公安機關對內部單位刑事案件的管轄范圍應該是那些關乎鐵路運輸生產安全的單位，以突出鐵路公安機關案件管轄的重點，避免眉毛胡子一把抓，主次不分。

二是對于鐵路車站和旅客列車上發生案件，現行的《公安機關辦理刑事案件程序規定》中的第二十條規定和《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于旅客列車上發生的刑事案件管轄問題的通知》(公通字〔2001〕70號)，都規定了由鐵路公安機關管轄，其中對鐵路公安機關內部具體立案單位以及站車交接材料與管轄的規定，應該說基本上是詳盡具體的，但是，關于“旅客列車上發生的刑事案件”針對具體的案件構成和犯罪情形的一些不同情況，需要有所解釋。如直接發生在旅客列車上的盜竊、搶劫、殺人、傷害、爆炸、強奸、搶奪等犯罪和運輸類型的犯罪，如運輸毒品、假幣、拐賣婦女兒童、販運槍支等，對于這些犯罪的發生地、發現地有所不同，需要偵查破案的線索和證據條件也不相同的刑事案件，在管轄的權限方面的規定還顯得比較粗糙含混，應該采取列舉式規定予以明確，以便明確案件管轄范圍和辦案權限。

鐵路站車內相關刑事案件的管轄，涉及犯罪嫌疑人不同的犯罪行為模式與過程表現。有的涉及直接發生在鐵路站車上的犯罪行為，有的涉及運輸類的違法犯罪活動，有的涉及與犯罪行為有關的人和物等重要的案件構成要素，特別是對于鐵路公安機關民警在站車上通過查緝發現的違法犯罪嫌疑人，如何進一步開展審查與延伸偵查活動，相關規定還不十分明確。

再有，在對鐵路公安機關管轄的車站內的刑事案件的管轄進行設定，對火車站的具體空間范圍的界定是一個需要明確的事項，因為它涉及鐵路與地方公安機關管轄的劃界問題。在車站管理上，車站范圍不明確經常造成路地公安機關管轄爭議。各地劃分的標準五花八門，有的甚至很荒唐。那些以臺階上下、建筑物滴水線等為標準的劃界方法都是沒有法律依據的，同時也是不科學的，更不利于鐵路公安機關打擊刑事犯罪活動［3］。筆者認為比較合理和科學的范圍，具體包括車站的股道、站臺、站房、廣場以及車站周邊的鐵路內部單位。目前各地鐵路公安和地方公安機關對車站的管轄范圍的劃定非常不統一，筆者建議公安部規定全國統一的路地公安機關鐵路車站管轄范圍。

三是關于鐵路線路上發生的案件的管轄原來規定的范圍基本上是合適的，即“鐵路沿線發生的盜竊或者破壞鐵路、通訊、電力線路和其他重要設施的刑事案件，以及內部職工在鐵路線上執行任務中發生的案件”，但是其中也存在一個鐵路線路范圍的界定問題。鐵路沿線這個概念至今沒有確切的解釋，也是路地公安機關管轄爭議的老問題。鐵路沿線有長度，也有寬度。長度比較容易確定，但對于寬度的確定意見不一。過去曾有過鐵路線路兩側五華里的說法，即以鐵路路基兩側邊緣線開始各自向外延伸2.5公里，在此以內由鐵路公安機關管轄，以外由地方公安機關管轄。但是，我們至今找不到這種劃分的法律依據，并且這種劃分也不科學。這種鐵路沿線范圍作為鐵路公安機關治安基礎工作和護路聯防、安全防范宣傳等警務工作的區域還可以，但是作為刑事案件的管轄范圍肯定不合適。有觀點認為，國家建設鐵路時，有征地的范圍，這種范圍已經把鋪設線路、設備設施及護路等因素都已經考慮進去了，所以，劃分這個寬度應當依據征用土地的范圍為界限。筆者認為，2004年國務院頒布的《鐵路運輸安全保護條例》第十條規定了鐵路線路兩側應當設立鐵路線路安全保護區，這個鐵路線路安全保護區的具體范圍可以成為鐵路公安機關管轄鐵路線路案件的線路范圍。鐵路線路安全保護區的范圍具體規定如下:從鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者鐵路橋梁外側起向外的距離分別為，城市市區不少于8米，城市郊區居民居住區不少于10米，村鎮居民居住區不少于12米，其他地區，不少于15米。

鐵路線路安全保護區的具體范圍，由鐵路管理機構提出方案，縣級以上地方人民政府按照保障鐵路運輸安全和節約用地的原則劃定。鐵路運輸企業應當在鐵路線路安全保護區邊界設立標樁，并根據需要設置圍墻、柵欄等防護設施。近些年在很多鐵路沿線已經建造了防護網，也可以把防護網作為鐵路沿線的空間限界，并以此作為在確定鐵路和地方公安機關在管轄鐵路線路案件范圍時對鐵路沿線的具體確定標準。

需要指出的是，鐵路線路安全保護區的概念不同于鐵路用地概念。在實際劃界時，鐵路線路保護區與鐵路用地的邊界可能出現不一致的情況。

四是鐵路建設施工工地發生的刑事案件仍由鐵路公安機關管轄。雖然從字面上看，這一條和原來的規定一樣，但是，從現行體制和承擔單位上二者卻有本質不同。以往鐵路建設施工工地發生的刑事案件由鐵路公安機關管轄是指原來的屬于鐵道部的鐵路工程公安部門對于上述案件負責專門管轄。根據《國務院辦公廳關于第二批中央企業分離辦社會職能工作有關問題的通知》(國辦發〔2005〕4號)和《財政部、國資委關于做好第二批中央企業分離辦社會職能工作的通知》(財企〔2005〕21號)規定，中國鐵路工程總公司、中國鐵道建筑總公司所屬公安機關應當一次性移交地方人民政府管理。鐵路工程、鐵道建筑公安機關已經移交地方人民政府管理的，在這種新的體制下，鐵路建設施工工地發生的刑事案件由施工所在地的鐵路公安機關管轄，就是說，鐵路公安機關承擔起已經移交地方公安機關的原鐵路工程公安機關所管轄的鐵路建設施工工地發生的刑事案件。筆者也注意到，有的省公安廳對于鐵路建設施工工地發生的刑事案件管轄規定為:鐵路工程、鐵道建筑公安機關已經移交地方人民政府管理的，鐵路建設施工工地發生的刑事案件由地方公安機關管轄;移交工作尚未完成的，鐵路建設施工工地發生的刑事案件由最初受理的鐵路或者地方公安機關管轄。管轄不明確的，由有關公安機關協商確定管轄;對管轄有爭議或情況特殊的，由共同的上一級公安機關指定管轄。這種規定實際上是將鐵路建設施工工地發生的刑事案件劃到地方公安機關管轄。為什么筆者認為鐵路建設施工工地發生的刑事案件仍然歸鐵路公安機關管轄比較合適呢?雖然鐵路建設施工工地發生的刑事案件歸鐵路公安機關管轄客觀上增加了現鐵路公安機關的負擔，但是，比起地方公安機關而言，鐵路公安機關保衛鐵路運輸生產安全的職責更突出、更專業化，對于打擊鐵路建設施工工地發生的刑事案件更有保障。其次，鐵路公安機關及早介入鐵路建設施工工地的治安保衛基礎工作和刑事案件偵破，也有利于鐵路公安機關提前做好對將建成投入運營鐵路的保衛工作，未雨綢繆總比亡羊補牢要好。另外，筆者認為，鐵路工程公安系統移交地方后應該改為企業的工程保衛部門，應承擔所屬單位施工現場爆炸物品管理、消防管理、路地糾紛和群體性治安事件等工程安全保衛工作，它們不再是公安編制。

五是不在鐵路的站車線和內部單位空間，卻和鐵路有關的案件的管轄問題。以往對于鐵路案件管轄的規定是以地域范圍(鐵路站車線及內部單位)為基礎的，也就是說鐵路公安機關管轄的刑事案件首先是在鐵路所屬的空間范圍內的，這是基本條件。當然，相關規定在這個基礎上又對被侵害的對象和鐵路運輸生產安全的關系作了一定的限定。盡管這種規定按照傳統的思維很合理，但是，隨著社會的發展以及在傳統的地域空間條件被現代犯罪手段所突破之后，再完全按著原來的鐵路公安機關管轄的案件一定是在鐵路所屬空間之內來確定的話，就有些不適當了。目前這類案件主要是侵犯和鐵路密切相關的法益的違法犯罪行為，主要包括偽造、變造、倒賣火車票案件，侵害鐵路計算機犯罪和恐怖威脅鐵路案件等，在這類案件中犯罪嫌疑人作案活動的空間可能不在鐵路的所屬空間范圍內，但是它們侵害或者影響的對象卻與鐵路相關，而且這些犯罪行為對于鐵路運輸生產安全和秩序的影響非常直接。筆者認為，從鐵路公安機關的首要職責是打擊侵害鐵路運輸生產安全和破壞鐵路運輸生產秩序的行為來看，鐵路公安機關對這類案件也應該承擔管轄權。這也就是說，在對鐵路公安機關刑事案件管轄權劃定時除了以鐵路站車線和內部單位這種以地域空間為基礎依據外，還包括對鐵路運輸(企業)相關秩序的法定關系的保護，這也是鐵路公安機關刑事案件管轄這種專門管轄的特定范圍。

綜上所述，筆者認為，對于鐵路公安機關管轄的刑事案件范圍可以修訂完善為:“鐵路系統的機關、廠、段、所、隊、工區等單位發生的刑事案件，車站工作區域內和列車內發生(現)的刑事案件，鐵路建設施工工地發生的刑事案件，鐵路沿線發生的盜竊或者破壞線路、通信、電力線路等其他重要鐵路設施的刑事案件和內部職工在鐵路線上執行任務中發生的案件，鐵路站車查緝的需要延伸偵查的涉及毒品、槍支、文物、拐賣人口案件，以及偽造、變造、倒賣火車票案件，火車票虛假信息網絡詐騙案件、侵害鐵路計算機犯罪和恐怖威脅鐵路案件等直接侵害鐵路運輸生產安全和經濟秩序的案件，由發案地鐵路公安機關管轄。對于一些侵害鐵路運輸生產安全和經濟秩序或利用鐵路進行犯罪活動而犯罪行為的發生地卻不在鐵路站車線和內部單位區域的案件，比如偽造、變造、倒賣火車票案件，利用火車票虛假信息網絡詐騙案件和非法銷售、轉移、購買鐵路器材案件等，鐵路公安機關和地方轄區公安機關對上述犯罪行為共同負有管轄權。”

最后，需要說明的是，地方公安機關和鐵路公安機關都屬于國家公安機關，共同擔負維護國家和社會穩定、保護公民權利的職責，它們的功能和最終目的是完全一致的。對于各自管轄范圍的規定和做法，僅是地方公安機關和鐵路公安機關管轄刑事案件的原則劃分。對于某些區域或者某些案件，地方公安機關和鐵路公安機關可以協調管轄。遇有爭議且協調不成的，報共同的上級公安機關指定管轄。

［1］郝宏奎.論偵查體制改革與機制創新［J］.中國人民公安大學學報，2004，(6).

［2］陳光中，張棟，周萃芳.關于鐵路司法體制改革的幾點看法［J］.人民檢察，2003，(12).

［3］范玉，付俊華，于曉秋.論鐵路警察宏觀管理體制改革［J］.鐵道部鄭州公安管理干部學院學報，2001，(5).