社區民警績效評估機制中的“顧客導向”初探

王蘇醒

(南京森林警察學院治安系，江蘇南京210046)

20世紀七八十年代以來由英國等西方國家掀起的名為“新公共管理”的改革浪潮，提出許多創新理念對傳統官僚制政府進行再造和重塑。政府管理創新對傳統政府績效評估方式提出變革的要求，“顧客導向”政府績效評估理念正是此種要求下的新探索。當前，以顧客為導向開展政府績效評估，不但是西方國家行政改革的主要特點和發展趨勢之一，也是我國建立科學政府績效評估體系的基本途徑。本文以“顧客導向”理念作為分析視角，對社區民警績效評估進行分析。

一、政府績效評估的“顧客導向”理念產生的背景和內涵分析

政府績效評估的“顧客導向”理念源于20世紀七八十年代西方國家興起的新公共管理運動。新公共管理的改革浪潮給諸多國家的行政改革帶來契機，它不僅僅是一種形式上的變革或管理風格的細微變化，而且是在政府的社會角色及政府與公民關系方面所進行的改革［1］。新公共管理改革浪潮使發達國家逐漸實現從傳統的生產者導向社會向顧客導向的社會嬗變。“顧客導向”政府績效評估理念正是此種嬗變下的新探索。

美國行政學者拉塞爾·M.林登認為，顧客導向社會的興起是以選擇機會的日益增長為特征的，顧客開始追求個性化的選擇［2］。因此，“顧客導向”是指“組織及其組織成員站在顧客的立場上，仔細評估組織的管理績效，以追求顧客滿意為基本目標”［3］。顧客導向體現為以公民為中心，要求政府“站在顧客立場思考”，把顧客看作最寶貴的資源，通過直接與顧客互動，了解顧客需求，針對顧客需求生產和供給公共產品和公共服務，為顧客創造利益和價值，并盡可能地減少顧客成本，通過多元化、便捷化公共產品和服務的提供，獲取顧客的最大滿意度，并以顧客滿意為政府績效的終極標準，評估過程有公民的廣泛參與等。

二、“顧客導向”理念下社區民警績效評估機制的提出與現實價值

(一)“顧客導向”理念下社區警務戰略的提出與社區民警績效評估機制的轉變

20世紀20年代至50年代，汽車、車載無線電臺和電話這三項科技成果在警務工作中的應用和普及，使警務工作以快速反應機制與模式為取向。但與此同時，警察對技術的過度依賴以及專業化的傾向，造成警察在許多社區內處于一種孤立無援的狀態，這種孤立隨著60年代城市問題的大量涌現而變得更加明顯，民眾與警方之間矛盾加劇，造成民眾對警方的“信心危機”。為此，警方不得不對單純追求警務現代化和專業化的警務機制進行反思，試圖改變已惡化的警民關系及以案件為中心的被動反應式警務，使警察回歸社區，依靠公眾，預防犯罪，重塑警民關系。

社區警務戰略正是在這種背景下提出的新型警務戰略和工作模式。社區警務戰略就是以社區為導向，即以社區的治安需求為導向開展警務工作。所以，社區警務是指存在于警方與社區的一種旨在共同發現和解決治安問題的相互作用的過程。警方與社區公眾通過相互參與、雙向互動的方式結合為一體，共同擔負起預防和控制犯罪的責任［4］。社區警務的提出與以顧客導向的社會發展轉變相一致，即積極追求顧客的支持與參與，最大化滿足顧客及時且多變的需求。

“顧客導向”的社區民警績效評估理念正是此種要求下的新探索。社區民警績效評估機制主要包括主體機制、標準機制、程序機制及評估結果運用機制等四部分。以顧客為導向的社區民警績效評估機制要求評估必須有作為外部顧客的社會公眾的參與，將公眾的滿意度作為評估社區民警工作的終極指標，進一步做到警務公開，不斷培育公眾的顧客意識，并積極回應顧客的需求。

(二)“顧客導向”理念在社區民警績效評估中的現實價值

新公共管理理論及其實踐促使“政府公共部門與公眾之間的關系由治理者與被治理者之間的關系變為了公共服務的提供者與消費者、顧客之間的關系。公眾成為了政府管理活動服務的對象，是公共服務的消費者和顧客”［5］。在這種關系基本定位的前提下，政府績效評估強調政府管理活動必須以顧客的需要為導向，強調政府是公共服務的供給者，應增強對公眾需求的回應力，重視管理活動的產出、效率與質量，傾聽顧客的聲音、按照顧客的要求提供服務、讓顧客做出選擇的有效方法在實踐中得以實行［6］。因而，以顧客為導向就成為社區民警績效評估的基本理念。

在此種理念下，首先，對于公安機關及社區民警來說，它的現實價值體現在:第一，有利于公安機關樹立民眾本位和服務行政的觀念，有利于強化社區民警的公共責任感;第二，有利于加強外部監督，為社區民警合法、合理以及高效開展工作奠定基礎;第三，有利于促進警務公開，提高警務工作的透明度;第四，有利于保障社區民警自身的合法權益，調動其工作的積極性。其次，對于社會公眾來說，它的現實價值體現在:第一，有利于培育公民精神，調動公民參與的積極性;第二，有利于加強警民溝通，改善警民關系，重塑民眾對警察的信任;第三，有利于提高群眾的滿意度，滿足公眾多元化產品及需求的供給。

總之，“顧客導向”真正體現了“以人為本”的要求，它促使公安機關及社區民警前所未有地關注公眾的需求和滿意度，“以人為本”、“服務政府”正逐漸內化為社區民警日常工作開展和績效評估的指導理念。

三、“顧客導向”理念下社區民警的績效評估機制的實施

建立和實行社區民警績效考核制度，是新時期管理和激活社區民警隊伍的一種有效措施。當代政府改革的一個重要原則是強調“結果為本”，強調政府對公民需求的回應、政府治理給社會帶來的實際作用，從注重投入、程序和法律轉向依靠產出測評和績效目標［7］。社區民警的績效評估機制主要包括績效評估主體機制、指標機制、程序機制及結果運用機制等四部分。結合“顧客導向”機制，筆者發現，社區民警績效評估機制的價值取向和實踐操作都與之相吻合。

(一)社區民警績效評估主體采取內外相結合的原則，并日趨重視外部顧客

根據“顧客導向”理論，政府部門的顧客分為外部顧客與內部顧客［8］。因此，社區警務戰略考核主體分為內部主體和外部主體兩大類。

內部評估主體包括社區民警本人和上級領導。公安機關內部自我評估的優勢無疑是明顯的，但其缺陷也是不言而喻的。因此，外部評估主體的引入就十分必要了。外部主體主要是社會公眾。評估主體的社會化、多元化，是當今世界政府績效評估的重要趨勢。公眾是否滿意應該成為政府績效評判的終極標準，缺少這一砝碼，政府部門的績效評估怎么都難以讓人放心和滿意。公眾可以以社會主人和政府服務對象的角色對政府績效提出要求，督促政府機構對自己的開支負責、對行動和承諾負責。因此，外部評估主體，是目前學者投入更多注意力的方向。

然而，社會公眾往往只從自身利益出發，對短期內或直接與自身利益相關的政策或部門較為關注，其評估不能從全局考慮社會利益或國家利益，容易產生短視行為。因此，有學者提出引入獨立的第三方組織作為外部主體的另一構成部分。這類評價組織具有的獨立、中立、客觀、科學的特征，往往由專家型、專業型人員所組成。組織形態也有所不同，有的經依法許可登記設立，具有法人資格;有的則附設在高校等智力密集型單位。這類組織從客觀性指標和主觀性指標兩個方面進行評估，可以在一定程度上彌補社會公眾評估所帶來的不足。

總之，“顧客導向”理念下的社區民警績效評估機制要求做到評估內部主體和外部主體的有效結合，忽視任何一方，都可能最終導致警務工作的畸形開展。當前，多地都將評估主體中的顧客理念運用到實踐中，如南昌警方的“民調評警”、焦作孟州警方開展的民警述職述廉、群眾集中開展評議的“社區民警兩述一評”、首都社區民警述職述廉百姓“考官”等活動，在社區民警評估過程中，積極推動社會公眾的參與，充分體現了公安機關對社區外部顧客的重視與尊重，取得了良好的效果。

(二)社區民警的績效評估指標更加重視外部顧客的滿意度

“顧客導向”追求顧客滿意度的最大化，而顧客是否滿意，需要對績效進行測評。誠然，不同地方的基層公安機關應該具有關于其績效的不同要求，但是對于任何一個基層公安機關的績效都應該遵循這樣的評價原則，即社區民警工作的開展和效果是否得到了最大多數人民群眾的認可和贊同。通過人民群眾對社區民警績效認可和贊同的評價機制，可以非常客觀地對基層警務績效作出公正合理的評價。社區警務考核指標的制定主要圍繞社區民警五大職責展開，除了對人口管理、信息收集、治安秩序維護等工作績效進行考核外，其中還包括為民服務工作，此項內容主要是通過測評群眾滿意度等進行。如邵陽市雙清區開展的社區干部隊伍和社區民警滿意度測評、浙江警方開展的全省“十個老百姓滿意社區警務室和社區民警”測評等活動，都體現了人民群眾滿意度作為重要的評價指標，已經被各地基層單位在實踐操作中加以重視和運用。

(三)社區民警的績效評估程序機制實現由“封閉”向“公開”的轉變

“政務公開是現代民主國家政府的一項基本原則，陽光下的政府將迫使政府把自己的所作所為公之于眾”［9］。公眾了解、掌握行政信息，是其參與績效評估、維護自身合法權益的重要前提。而我國傳統的政府績效評估程序帶有很大的封閉性、神秘性，政府政策、法規、程序等行政信息很少對外公布，政府和公眾之間存在嚴重的信息不對稱問題。“顧客導向”則讓社區民警直面公眾，促進了評估程序的公開，促使社區警務工作逐漸從封閉走向公開。近年來，基層公安機關在警務公開建設上，已經邁出了堅實的一步。如浙江警方開展的“走進派出所，警營一日行”活動，株洲市公安局圍繞群眾滿意做文章不斷深化警務公開工作，績效考核中社區民警述職述廉，也體現了警務公開的理念。

(四)建立獎懲制及回應制，實現社區民警的績效評估結果的有效運用

首先，社區民警績效評估建立了激勵及責任追究機制，進一步激發社區民警工作的積極性。“顧客導向”一再通過內外部顧客之間的關系，論證內部顧客也是“上帝”［10］的觀念。內部顧客即社區民警作為開展社區警務工作的主導，其“上帝”地位不容置疑。社區民警績效評估通過建立激勵、約束機制，激發社區民警自覺提高服務品質。為此，地方也普遍運用獎懲機制，如首都警方對社區公眾進行測評后，派出所首先會對滿意率進行統計，如果居民對社區民警普遍不滿意，民警不但不能評優晉級，甚至還要撤換崗位。首都警方的做法，將考核結果和社區民警的切身利益結合起來，在對社區民警約束的同時，更重要的是實現了對社區民警工作積極性和責任感的調動及培養。

其次，社區警務也要求及時建立回應機制，結合顧客的意見和建議，對社區民警的現有工作進行整改。回應性是衡量顧客導向政府建設的指標之一。良好的回應性不僅體現了政府的高效率，還體現了對顧客充分的尊重，有利于提升群眾的滿意度。其中，北京市公安局的做法對基層公安機關的績效評估回應機制的構建存在一定的借鑒意義。該局要求各派出所和社區民警對社區居民提出的意見建議要分析、整改，并向社區居民進行反饋。對居民提出的意見建議，派出所和社區民警能立即整改的要立即整改;對一時不能整改的要制定整改措施，明確整改的責任人、整改時限和整改措施;對不屬于自己職責范圍的，要根據職責分工，向有關部門進行反映上報。對社區居民提出的合理化意見和建議，派出所和社區民警要在整改后一個月內，通過登門走訪、張貼通知、發布消息等形式，向轄區群眾反饋。

四、“顧客導向”視野下完善社區民警績效評估機制的對策

“顧客導向”順應了建設服務型政府的時代要求，反映了世界各國政府績效評價的共同趨勢，越來越得到社會各界的共同認可。但我國社區民警績效評價又處于剛剛起步階段，“顧客導向”在實際運用于社區民警績效評價過程中仍然面臨著許多現實問題，需要在實踐的過程中結合具體情況逐步加以完善。實踐中要使“顧客導向”社區民警績效評估不致走形，必須把握好以下幾點。

(一)合理運用內外部評估主體的有效結合，避免績效評估主體的絕對化

績效評估不僅是對社區民警工作進行評價的一種機制，也是公眾表達意志的一種方式。“顧客導向”要求將公眾需求作為政府公共部門存在、發展的前提和政府績效評估遵循的目標。在對公眾負責理念指引下，公安機關及社區民警會改變其行為模式，更多地將注意力放在公眾身上，并盡可能采取最有效的方式去回應公眾的需求，從而引導公安機關日益滿足顧客各種不斷變化的需求。

目前，已有許多地區采取社區公眾為民警打分的考核方法。這一做法體現了以顧客為本理念在社區警務中的凸顯，有利于提高民眾滿意度。但同時也應注意，社區民警績效評估主體不應該只有社區公眾。社區民警績效評估主體不能簡單追求從過“右”到過“左”的轉變。“企業管理領域經常說到的360度全方位評估技術指的是從不同視角進行的評估，并非全員評估。如何組合評估主體，做到既經濟又科學，這是構架評估模式、建立評估指標體系的基礎”［11］。

任何評估主體的絕對化都會造成消極影響，要做到內部評估與外部評估的合理結合。即將外部評估主體，產品和服務的享用者——社區公眾與獨立第三方組織及內部評估主體，公安內部人員——社區民警本身和上級領導結合起來。

(二)優化以顧客滿意度為導向的績效評估指標體系，合理確定“顧客”意見的權重

不同于企業利潤最大化的評價標準，政府在確定績效評估的標準時存在價值層面和技術層面的困難。缺乏制度化的評估標準，正是我國政府績效評估科學化的主要障礙［12］。“顧客導向”力圖將企業管理的先進理念引入政府，但政府公共部門與私營部門之間存在本質差別。社區警務工作目標具有多元性、靈活性等特點，其產出多為無形產品與服務，難以簡單量化。另外，公眾對社區警務績效的評價存在主要公眾評價與次要公眾評價、整體性評價與局部性評價、長遠性評價與短期性評價之分，所以，“顧客導向”并不是盲目的，它要求科學合理地確定誰是顧客，要界定公民意見在績效評估中的適當比重［13］。但目前一些地方的社區民警評估方法過于粗放和簡單，如某地由市民當“裁判員”，社區民警接受群眾“打分”，得分靠前的民警和派出所領導可記功、優先提拔，連續兩年排后十的民警將被評定為不稱職，派出所領導則要被免職。像這種在了解公民的需求和評議時，就是讓民眾簡單做做選擇題，“末位淘汰”中只要末位就一律淘汰顯然不合理。

當前，發展趨勢應當逐漸降低“政府自我評價”的“權重”，相應逐漸提高“社會評議(公民評議)”和“獨立評價組織”評價的“權重”［14］。具體地說，2010年前，“公眾評議”可占總比重的30～40%，“內部評價”可占總比重的50～40%，“第三方組織”評價可占總比重的20%。2010年后，“公眾評議”可占總比重的50%左右，“內部評價”可占總比重的30%左右，“第三方組織”可占總比重的20%左右。(如無“第三方組織”或“第三方組織”的評價不計算比重，“外部評價”和“內部評價”可各占50%左右。)遠期，“外部評價”應占比重的100%［15］。

(三)完善以顧客為導向的績效評估程序機制，推動第三方組織及警務公開的建設

評估程序涉及操作方法、步驟等問題。這里需注意的是，當以顧客為導向的社區警務績效評估機制建立后，社區公眾作為評估主體參與績效評估，社區公眾的代表性就要進一步論證。如何確保代表的參與性與廣泛性，如何確定參與評估群眾的數量及評估形式，當社區公眾參與評估后誰來主持評估的進行，參照國際上由第三方機構來主持的經驗在我國還存在哪些難題要克服，以上涉及技術操作的問題，仍需在實踐中進一步探索。

1.合理確定參與評估的社會公眾的數量、結構、比例及評估形式等

首先，社會公眾要有一定的參加數量。一般來說，至少要達到50人［16］，一個公共部門的績效評估才有一定的覆蓋面。其次，社會公眾要有適當的結構。社區警務工作開展的對象可以區分為服務對象、執法對象和管制對象等，滿意原則在三者身上實施程度是不同的。因此，社會公眾參加評估要考慮到以上三種不同人員的組合。再次，社會公眾要有一定的比例。參與評估的社會公眾不僅要有適當的結構，還要有一定的比例，以保證評估的有效性。一般來說，警務行為曾直接作用的社會公眾要占總體數量的一半以上。最后，從實際的運行實踐和運行效果分析，評估可以采用發放問卷的形式。考慮到問卷調查表不一定能夠全額回收，發放的問卷調查表數量肯定要大于需要回收的數量。

2.培育公民的顧客意識和權利意識，推動社會評價第三方中介組織的發展

“顧客導向”的一個重要前提是存在成熟、理性的顧客群體，現代民主社會的發展理應伴隨著具有顧客意識、權利意識的公民群體的不斷壯大。但這恰恰是中國的政治文化傳統中所缺乏的。由于傳統體制和思維及行為模式慣性的影響，當前，社區公眾面臨著參與積極性不高、參與意識與能力較低下等問題。面對此種情況，要避免上文所述的“信息不對稱”以及“暗箱操作”現實困境，解決顧客權利與義務不對等的現狀，可以在政府自身進行績效管理的同時，積極推動獨立的社會評估組織的發展，加強外部監督。第三方組織參與社區民警績效評估，不僅可以作為社會外部公眾的一部分，以更科學、專業的視角對社區民警進行評估，同時，可以將對外部社會公眾的評估工作交由第三方組織負責。如參加評估公眾的數量、結構、比例的確定，調查問卷的設計、發放、回收及分析都可以由第三方來負責，從而讓社會公眾在此種制度安排下，逐漸培育起自身的顧客意識和權利意識。

我們可以考慮效仿英國的做法，吸收一個既熟悉公安業務又有獨立主體地位的第三方機構進入績效評估活動。由權威性的學術機構或非政府組織對政府一些特殊行為進行評估是世界上許多國家的普遍做法，這是提高評估程序精確度和可信度的有效手段。當然我國還沒有專業的政府績效評估機構(有的地方政府把這種性質的考核工作交給高校來做，如上海等)，這是我們需要研究的一個課題。這種第三方的機構多是非營利性質的非政府組織，它們以專業且完全置身考核系統之外的身份出現在整個考核過程中，體制之外的角色定位也使得它們不容易受其他因素的影響，不僅更專業，也將更高效。

(四)加快建設以顧客為導向的績效評估結果運用機制，完善獎懲及回應機制

當前社區民警績效評估機制存在問題主要是約束及懲罰機制的實施難以兌現。和激勵機制相比，約束及懲罰機制更易遭遇種種阻礙。根據筆者在基層部門的調查，考核排名靠后的民警一般是年齡較大、警齡較長的老民警，綜合多方面因素，領導者往往缺少兌現制度的決心。為此，筆者認為，除了領導者要轉變觀念，還可以從以下幾個方面加以改善。

1.建立有效的社區民警績效考核評估激勵機制及責任追究機制

首先，即要充分認識精神及心理激勵的力量，合理利用物質獎勵。各級公安機關可以通過評優嘉獎、提供學習培訓機會、非領導職務提前晉升等措施激勵社區民警的榮譽感和成就感;也可以通過制定績效工資、績效獎金、帶薪休假等制度進行鼓勵。

其次，合理采用負激勵，建立行政執法責任追究制。在現代民主法治社會，必須建立行之有效的責任追究機制。由于“絕對的權力導致絕對的腐敗”，沒有制約的權力只會導致效率的低下乃至腐敗、尋租等問題的產生。因而，責任追究機制的建立對權力起到了一定的制約作用，也可以保證公民權更好地得以實現。因此有必要通過組織告誡、責令改正、大會點名批評、扣發獎金、末位離崗培訓、待崗、末位調整工作崗位、辭退等制度的實施明確職責，做到獎懲分明，由此激發社區民警的責任感。

然而，一些地方公安機關在社區民警考核結果出來以后，并沒有將考核結果按考核制度規定一一予以兌現，尤其是一些懲罰措施兌現的程度較低。一些領導缺乏真正執行的決心和魄力，太多的既得利益和種種人情因素使得許多處罰措施被“束之高閣”。當然，約束的目的重在激勵，因此尤其要重視獎懲程序的公平、公正、公開，建立考核申訴機制，保障在考核過程中民警的合法權益不受侵犯。

2.建立并貫徹實施警方回應機制，加強與公眾的溝通

“顧客導向”社區民警績效評估扭轉了包括公安機關在內的政府管理過程中的自我中心主義，確立了管理客體中心主義原則，公眾的滿意度隨之引入公共行政的中心。社區民警績效評估是對社區民警前一階段工作的反饋，反饋的結果又會成為公安機關下一階段工作的“歷史之鏡”，警察部門對這些反饋出來的問題采取什么樣的態度、怎樣去解決和改進以及結果如何，直接影響到評估本身的績效。面對社區公眾，要將評估回應機制納入總體考核機制中來，重視反饋出的問題，以求快速、有效地解決當前工作中存在的問題，從而推動社區民警工作開展的良性循環，提高公眾滿意度，并避免“為考核而考核”的嚴重形式主義現象。

正如上文所提到的北京市公安局的做法，建立回應反饋機制是值得廣而效仿的。但根據媒體的調查，民眾對于“聽取群眾意見、建議及反饋”的考評，結果并不統一［19］。這從一個側面也反映出，在實踐中，回應機制雖然已經建立，然而在很大程度上，還沒有良好地貫徹下去，公安機關的做法和制度要求仍有一定差距。

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