新農村建設背景下對農村宅基地使用權制度的創新思考

張永萍

（廊坊師范學院，河北 廊坊 065000）

新農村建設背景下對農村宅基地使用權制度的創新思考

張永萍

（廊坊師范學院，河北 廊坊 065000）

文章針對農村宅基地使用權制度的缺失,創新建構了實施宅基地使用權以有償取得為主，無償取得為輔的新的取得模式，并提出加大對農村宅基地的管理力度，有條件地實現宅基地使用權自由流轉的建議。

農村宅基地；宅基地使用權；流轉；創新

隨著國家新農村建設的全面推進，農村城鎮化建設的步伐大大加快。傳統農村的居住模式、生活模式、生產方式、居住環境都有了明顯的改善。以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為標志的社會主義新農村正逐步地展現在世人面前。在新農村建設的過程中，如何使農民的生產得以發展，如何使農民的生活得以改善是至關新農村建設的根本。宅基地問題解決的好與壞，不僅關系到農民對生產和生活的積極性，也關系到農民對政府的信任程度，更影響著新農村社會的和諧與穩定。所以，本文主要針對農民的宅基地使用權做相關探討，以求該權利更具惠民、利民之作用。

一、對當前農村宅基地使用權制度的剖析

（一）宅基地使用權的無償取得方式違背了市場規律

從我國現行的法律規定來看，農村村民的宅基地使用權主要是通過政府無償分配而取得的。而且這種分配規則具有諸多嚴格的限定性，主要表現在：一戶只能擁有一處宅基地；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。國家之所以采取宅基地使用權無償分配的方式，是因為宅基地使用權立法之初農村生產力不發達，農民生活不富裕，農村社會保障體系十分不完善。宅基地使用權是國家對農民的一種社會福利，其目的在于實現農民“居者有其屋”，并實現農村社會的穩定。但是，隨著經濟的發展，宅基地使用權立法之初的經濟環境發生了重大變化，廣大農村村民的生活水平明顯提高，生活觀念、生活方式發生了質的改變，農村的社會保障體系正逐步建立。所以，宅基地無償分配的社會福利性質從目前農民的現實情況來看可以改變。再有，從經濟效率的角度看，隨著土地資源的逐漸減少，農村宅基地使用權應當作為一種經濟資源,通過參與市場方式的資源配置,充分發揮其效用,實現市場價值和經濟效率最大化的功能。所以，目前農民宅基地使用權的無償取得方式，即違背了市場規律，又浪費了稀缺的土地資源。

（二）宅基地使用權的監管體制存在漏洞

政府對宅基地使用權的監管疏漏，主要表現在：

1.宅基地面積的制定標準混亂

根據《土地管理法》第62條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。對于宅基地的面積，我國法律沒有作明確規定，而是把它授權給地方政府制定。由于我國省市眾多，各地區發展狀況、人口分布不同，所以各地制定的宅基地面積標準不一樣。即使同省的各市縣，制定的標準又不一樣。比如：吉林省的《土地管理條例》第35條規定：農村村民，一戶只能擁有一處宅基地，農業戶（含一方是農業戶口的居民）住宅用地三百三十平方米；市區所轄鄉和建制鎮規劃區、工礦區農業戶居民的住宅用地二百七十平方米；農村當地非農業戶居民住宅用地二百二十平方米；國有農、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的職工住宅用地二百七十平方米。河北省的《農村宅基地管理辦法》第13條規定：本省依法實行農村村民一戶一處宅基地制度。農村宅基地面積按照下列標準執行：人均耕地不足一千平方米的平原或者山區縣（市），每處宅基地不得超過二百平方米；人均耕地一千平方米以上的平原或者山區縣（市），每處宅基地不得超過二百三十三平方米；壩上地區，每處宅基地不得超過四百六十七平方米。縣（市）人民政府可以根據當地實際情況，在省級標準的限額內規定農村宅基地的具體標準。由于制定標準的混亂，直接帶來了監管的難度。

2.宅基地的審批程序不嚴，造成宅基地面積的嚴重超標

根據《土地管理法》第62條規定：農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。此條規定過于籠統，加上農村熟人社會的人際關系網絡，政府主管部門在負責宅基地審批時考慮的因素過多，最終導致農民手中的宅基地面積嚴重超標。雖然在2010年3月國土資源部的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》中進一步細化了宅基地的審批程序，并指出：宅基地審批應堅持實施“三到場”。接到宅基地用地申請后，鄉（鎮）國土資源所或縣（市）國土資源管理部門要組織人員到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃和地類等。宅基地經依法批準后，要到實地丈量批放的宅基地，明確建設時間，并受理農民宅基地登記申請。村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地，符合規定方可辦理土地登記，發放集體建設用地使用權證。研讀此規定，普通農民的宅基地面積能受到一定程度的監控，但是負責宅基地審批的負責人的宅基地面積又如何進行監管呢？

（三）宅基地使用權的自由流轉受到了極大的限制，侵犯了物權人的合法權益

我國《物權法》第153條規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。從條文內容可以看出：《物權法》沒有突破現有法律的規定，而是承襲了土地管理法等法律和國家的有關規定。在這一點上，《物權法》實際上回避了宅基地使用權的自由流轉問題。《土地管理法》、《擔保法》等法律和國家有關政策的規定嚴格限制了宅基地使用權的自由流轉，即：禁止買賣、抵押、入股、贈予等，但例外的情形是允許宅基地使用權隨著房屋所有權的繼承而繼承以及隨著房屋所有權的轉讓而轉讓。可是這種例外情形的轉讓也受到了極大的限制。具體體現在：第一，受讓人只能是本集體經濟組織的成員。如果要轉讓給本集體經濟組織以外的人員，該人員必須在本集體組織落戶并符合申請宅基地的條件；第二，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。第三，受讓方的宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。這種對宅基地使用權的自由流轉的限制性規定，嚴重侵犯了物權人的合法權益。宅基地使用權作為農民手中的一項財產性的權利，由于政策和法律的規定，與農民獨立的房屋所有權糾葛在一起，把農民帶入了財產轉讓時的尷尬境地。

二、對農村宅基地使用權制度的創新建議

（一）實施宅基地使用權以有償取得為主，無償取得為輔的新的取得模式

關于實施宅基地使用權有償取得方式的嘗試，在2010年3月的國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》中已見端倪。該通知的第2條第5項指出：“經濟條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點。試點方案由村自治組織通過村民會議討論提出，經市、縣國土資源管理部門審核報省級國土資源管理部門批準實施，接受監督管理。”從國土資源部的通知中我們可以看到：開展宅基地有償使用試點工作需要具備一定的前提條件以及遵循嚴格的審批程序。雖然此項通知的內容沒有上升到法律的高度，而且突破了法律的界限，但卻給了現實生活中有些地方農村出現的以公開拍賣并最終以高價獲得宅基地使用權方式的一個依據。這無疑是國家對農村宅基地改革的一個信號。所以，在目前，作為地方政府，如河北省廊坊市，若本地區有條件，也可以大膽地實施宅基地使用權有償取得方式的嘗試。

基于農村宅基地使用權取得方式的變化，以及農村經濟環境的改變，從全局來看，從整個農村的發展來看，筆者提出：全面修訂關于宅基地使用權的立法，制定宅基地使用權有償取得的具體規則，以保證程序公正，制度合理；面對貧困的地方農村，政府依然向農民無償分配宅基地使用權，以保障其有房可居。隨著農村經濟的持續發展，實施宅基地使用權以有償取得為主，無償取得為輔的新的取得模式必將成為歷史發展的必然。

（二）加大對農村宅基地的管理力度，在禁止宅基地使用權濫用的同時，要保護權利人的合法權益

1.全面核查宅基地的面積，必要時重新分配

針對新申請的宅基地面積，一定要按照宅基地面積的標準審批。針對有些農村村民除繼承以外對宅基地超占、多占的現象，政府應當進行核查，對超占部分可分情況處理：第一，對超出實際面積標準的，按建設用地使用權出讓的市場價格補償政府，這在根本上可以杜絕超占、多占現象；第二，對超出實際面積標準，不補交補償款的，政府堅決予以回收。通過對宅基地的清查，節省下來的宅基地可作為耕地進行復耕，也可以作為宅基地的儲備地以備將來新增人口進行審請，還可以以此地進行新農村建設。

2.完善宅基地的審批程序

在宅基地審批程序中，不僅要堅持宅基地審批的“三到場”，同時要破除農村熟人社會的關系網，去除農民不請客送禮，就拿不到宅基地的思想意識；也要堅決扭轉宅基地審批程序中相關負責人的不送禮金即不辦事的歪風邪氣。宅基地審批程序中相關負責人的廉潔自律至關重要。只有做到多方面的努力，才能保證宅基地審批程序的公開、公正，并做到宅基地審批環節的層層透明。

3.依法維護農民宅基地的取得權

在2010年3月的國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》中規定：農民申請宅基地的，鄉（鎮）、村應及時進行受理審查，對符合申請條件，且經公示無異議的，應及時按程序上報。縣（市）人民政府對符合宅基地申請條件的，必須在規定時間內批準，不得拖延和拒絕。縱觀此通知，在農民申請宅基地的程序上，仍然欠缺細節上的具體的程序操作，比如上報主體、公示期、縣市人民政府的批準期等，這些都至關權利人的合法權益。所以，筆者建議：明確上報主體、規定具體的公示期、批準期，以求最大程度地維護農民的合法權益。

（三）有條件地實現宅基地使用權的自由流轉

是否實現宅基地使用權的自由流轉，不能簡單地一概肯定或者否定。目前學者對于宅基地使用權的自由流轉的觀點可謂是百家爭鳴，有的主張開禁、有的主張應當禁止。仔細聽來，各有各的道理。筆者認為：可以有條件地實現宅基地使用權的自由流轉。原因在于：

1.宅基地使用權和土地承包經營權都是《物權法》規定的農民享有的兩項重要的用益物權，前者解決了農民的基本居住問題，后者解決了農民的基本生活問題。這兩項制度都以其鮮明的社會保障色彩成為了維護農業、農村穩定的重要制度。但是與宅基地使用權的流轉相比，土地承包經營權的流轉更具有彈性。根據《物權法》、《農村土地承包法》等法律的規定，以家庭承包方式取得的土地承包經營權可以轉讓、出租、互換、轉包或者以其他方式流轉，但不可以抵押；以招標、拍賣、公開協商方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘的土地承包經營權可以自由流轉。鑒于土地承包經營權的如此規定，筆者提出：以有償方式取得的宅基地使用權，可以自由流轉；而以無償方式取得的宅基地使用權，可延續現行法律的規定。

2.宅基地使用權和建設用地使用權的本質都是權利人為了在他人的土地上建造并取得建筑物及其他不動產所有權的一種用益物權。與宅基地使用權相比，建設用地使用權的流轉空間很大。根據物權法等法律的規定，以出讓方式取得的建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈予或者抵押，但法律另有規定的除外。以劃撥方式無償取得的建設用地使用權流轉的限制是依法辦理相關手續并繳足土地出讓金后，可以流轉。鑒于建設用地使用權如此規定，筆者再一次提出：以有償方式取得的宅基地使用權，可以自由流轉；而以無償方式取得的宅基地使用權，可延續現行法律的規定。

3.有條件地實現宅基地使用權的自由流轉，可以在一定程度上避免宅基地的閑置，也可以使農民手中的不動產充分發揮其交換價值。

隨著國家城鎮化建設的步伐加快，農民進城買房置地的情況越來越普遍。很多已經不再打算回農村了，但由于戶口沒有遷移至大城市，農村的房和地依然保留，最終造成了“人去樓空，草鼠當家”的局面。這不僅導致宅基地的浪費、閑置，而且使真正需要宅基地的人卻得不到宅基地，嚴重影響其正常的生產和生活。再有，農民進城也需要巨大的開銷，如子女上學、家人看病就醫等，如果最大程度地放開農村不動產交易市場，其最大的受益者當屬農民。所以，筆者堅持有條件地實現宅基地使用權的自由流轉，這在一定程度上彌補了現行宅基地使用權的缺憾。

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