老工傷納入統(tǒng)籌管理的路徑探析
——基于東北某市的調(diào)研

文/劉 哲

老工傷納入統(tǒng)籌管理的路徑探析
——基于東北某市的調(diào)研

文/劉 哲

伴隨工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)的不斷完善，老工傷問題日益顯現(xiàn)，將老工傷人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理已成為現(xiàn)實(shí)之需。

一、老工傷納入統(tǒng)籌管理的資金需求情況

本次調(diào)研選取該市751家用人單位（已參保396家、未參保355家），涉及工傷保險(xiǎn)參保人員231940人，未參保人員132895人。其中，未參保老工傷人員8240人（在職2612人，退休5628人）。

根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》相關(guān)規(guī)定，工傷職工可享受一次性傷殘補(bǔ)助金、傷殘津貼、護(hù)理費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、輔助器具費(fèi)、遺屬補(bǔ)助金等六項(xiàng)待遇，這是老工傷補(bǔ)償資金測(cè)算的基礎(chǔ)。

一次性傷殘補(bǔ)助金和傷殘津貼計(jì)算中的本人工資按2009年該市社會(huì)平均工資1770元計(jì)算；遺屬補(bǔ)助金按2009年低保標(biāo)準(zhǔn)587元/月計(jì)算；護(hù)理費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、輔助器具費(fèi)按該市2009年工傷保險(xiǎn)同項(xiàng)人均費(fèi)用計(jì)算（護(hù)理費(fèi)6049元/年，輔助器具費(fèi)3678元，醫(yī)藥費(fèi)人均2749元/年）。

以上述標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的該市老工傷補(bǔ)償資金需求情況如下：一次性傷殘補(bǔ)助金15488萬元；一至四級(jí)傷殘人員護(hù)理費(fèi)612萬元/年；一至四級(jí)傷殘人員傷殘津貼1623萬元/年；遺屬補(bǔ)助金853萬元/年；醫(yī)藥費(fèi)2265萬元/年；輔助器具費(fèi)一至四級(jí)就需372萬元/年。

以上數(shù)據(jù)還不包括患職業(yè)病的老工傷納入統(tǒng)籌管理的資金需求。該市患職業(yè)病的老工傷有2455人，這些人納入統(tǒng)籌管理所需資金包括：一次性傷殘補(bǔ)助金4505萬元，護(hù)理費(fèi)405萬元/年，傷殘津貼1089萬元/年，醫(yī)藥費(fèi)674萬元/年，輔助器具費(fèi)247萬元/年。

二、老工傷納入統(tǒng)籌管理的難點(diǎn)

1.人員構(gòu)成復(fù)雜

老工傷問題時(shí)間跨度長(zhǎng)、檔案資料不完整，老工傷人員的構(gòu)成十分復(fù)雜。從該市的調(diào)研來看，老工傷人員可以分為四類：目前正在進(jìn)行或已經(jīng)列入改革改制計(jì)劃的國(guó)有企業(yè)工傷人員和供養(yǎng)親屬；已完成改革改制國(guó)有企業(yè)中辦理了退休或退養(yǎng)的工傷人員和供養(yǎng)親屬；用人單位已參加工傷保險(xiǎn)，但在此之前已認(rèn)定為工傷的人員和供養(yǎng)親屬；已參加工傷保險(xiǎn)的事業(yè)單位、民間組織中已確認(rèn)為工傷的人員（供養(yǎng)親屬除外）。

這四類人群中，有些依舊在崗，有些已經(jīng)失業(yè)；有些經(jīng)過了工傷認(rèn)定，有些未經(jīng)認(rèn)定；有些是老工傷職工本人，有些則是工亡人員的供養(yǎng)親屬。此外，他們還存在著國(guó)企改制、職業(yè)病等機(jī)制上的差異等。

2. 納入統(tǒng)籌管理的資金籌集困難

工傷保險(xiǎn)基金管理采取“以支定收、收支平衡”原則，遵循短期內(nèi)的收支平衡，基金結(jié)余有限。2010年該市征收工傷保險(xiǎn)費(fèi)7809萬元，支出7124萬元，結(jié)余685萬元，累計(jì)結(jié)余5608萬元。但是據(jù)上面的測(cè)算，老工傷納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理需要巨額資金，有限的存量資金只能保障已參保企業(yè)職工的工傷風(fēng)險(xiǎn)，未參保的老工傷納入統(tǒng)籌管理將面臨巨額資金缺口。

即使從全國(guó)來看,工傷保險(xiǎn)基金的結(jié)余也不均衡，老工傷人員較多、問題較大的統(tǒng)籌地區(qū)基金的結(jié)余反而較少。因此, 當(dāng)前也出現(xiàn)了因基金承受能力不同，各統(tǒng)籌地區(qū)老工傷問題非均衡推進(jìn)的困境。

3. 缺乏統(tǒng)一的制度安排

人力資源社會(huì)保障部雖然已經(jīng)下發(fā)《關(guān)于做好老工傷人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理工作的通知》（人社部發(fā)[2009]40號(hào)），對(duì)解決老工傷問題的資金籌措等作出了相應(yīng)規(guī)定。但是，老工傷資格認(rèn)定、工傷待遇確定、傷殘補(bǔ)助與養(yǎng)老津貼發(fā)放等老工傷納入統(tǒng)籌管理的關(guān)鍵性問題尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。例如，在老工傷人員待遇給付方面，各統(tǒng)籌地區(qū)有的執(zhí)行《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，有的執(zhí)行《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，有的執(zhí)行革命傷殘軍人優(yōu)待優(yōu)撫標(biāo)準(zhǔn)，還有的執(zhí)行企業(yè)自定的標(biāo)準(zhǔn)，造成了各統(tǒng)籌地區(qū)、企業(yè)乃至企業(yè)不同時(shí)期老工傷人員待遇標(biāo)準(zhǔn)的不同，待遇水平差距較大，矛盾比較突出。

三、老工傷納入統(tǒng)籌管理的路徑探析

在新形勢(shì)下逐步將老工傷人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理, 完成向統(tǒng)一制度的平穩(wěn)過渡是解決老工傷問題的方向。

1.對(duì)老工傷人員進(jìn)行全面的摸底調(diào)查

由于老工傷人員構(gòu)成復(fù)雜，組織老工傷人員調(diào)查摸底，重新進(jìn)行老工傷人員的確認(rèn)就顯得十分必要。通過審核相關(guān)檔案資料,準(zhǔn)確掌握老工傷人員構(gòu)成尤其是人員數(shù)量、傷殘級(jí)別、護(hù)理依賴人員數(shù)量、輔助器具配置數(shù)量、醫(yī)療依賴數(shù)量等，都對(duì)基金測(cè)算和制度的完善具有十分重要的意義。、

2.盡快推行“老待遇老辦法,新待遇新辦法”的統(tǒng)一方案

目前為解決老工傷問題，各統(tǒng)籌地區(qū)基本形成了不同的方案：一是“老人老辦法, 新人新辦法”，以老工傷人員發(fā)生工傷的時(shí)間為準(zhǔn),適用當(dāng)時(shí)的政策；二是“老待遇老辦法,新待遇新辦法”，以待遇給付的時(shí)間為準(zhǔn), 適用當(dāng)時(shí)的政策；三是完全適用新辦法。從實(shí)踐效果來看，第一種方案過于嚴(yán)苛，第三種方案過于寬松，第二種方案較為合理，是基于待遇的實(shí)際發(fā)生時(shí)間分階段的適用政策，既能保障老工傷的合法權(quán)益，又能避免不合理的待遇給付，應(yīng)成為解決老工傷問題的最佳選擇。

3.多方籌措資金，突破資金瓶頸

解決老工傷問題，“錢”是繞不過的“門檻”。因此，應(yīng)當(dāng)積極拓展資金來源，建立用人單位、政府和工傷保險(xiǎn)基金等多方合理分擔(dān)的機(jī)制。首先建立專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助資金。通過財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，將老工傷納入統(tǒng)籌管理，特別是對(duì)原用人單位已經(jīng)不存在或者經(jīng)營(yíng)確實(shí)困難企業(yè)的老工傷人員，應(yīng)由政府提供適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)貼。其次，堅(jiān)持分類解決的辦法，實(shí)現(xiàn)資金籌集的多元化。對(duì)用人單位還存在的老工傷人員，應(yīng)以所在企業(yè)為主體，通過企業(yè)出資解決老工傷問題。存在老工傷人員的新破產(chǎn)改制企業(yè)，在破產(chǎn)改制時(shí)就應(yīng)按照測(cè)算向工傷保險(xiǎn)基金繳納一次性工傷保險(xiǎn)費(fèi)，將老工傷人員納入統(tǒng)籌管理。

（作者單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院）