堅持“兩體系一機制”發展方略
——河南省工傷保險制度改革實踐

文/韓志奎

堅持“兩體系一機制”發展方略
——河南省工傷保險制度改革實踐

文/韓志奎

任何一項社會制度的建立和社會事業的發展，都離不開健全的政策體系，由機構、隊伍構成的組織支撐體系，以及起潤滑作用的良好運行機制等“兩體系一機制”的完善。2004年《工傷保險條例》實施以來，河南省堅持在構建“兩體系一機制”上下功夫，大力推進工傷保險政策體系、組織體系建設，創新運行機制，初步建立起具有河南特色的工傷預防、工傷補償、工傷康復三位一體的工傷保險制度，為工傷保險全面可持續發展打下了堅實基礎。

一、適合省情的工傷保險政策體系全面建立

2004年，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》，標志著我國依法行政工作進入一個全面推進階段。同年，國務院《工傷保險條例》正式施行。在此背景下，工傷保險工作的推進始終與依法行政有著密不可分的聯系，工傷保險制度改革的過程伴隨著依法行政工作的推進，成就了工傷保險在諸社會保險險種中依法行政的標桿地位。推進依法行政，首要的就是要解決有法可依的問題。就工傷保險工作而言，最主要的是要建立健全工傷保險政策體系。一套健全的政策體系，是推進工傷保險事業長遠可持續發展的根本。《工傷保險條例》的頒布及配套的《工傷認定辦法》、《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》、《因工死亡職工供養親屬范圍規定》等部頒規章的出臺，為工傷保險工作順利推進提供了基礎性的政策框架。但由于工傷保險歷史政策變化較大，各地的政策環境和歷史遺留等問題不盡相同，內容涉及工傷認定、勞動能力鑒定、待遇享受、費率核定等方方面面，又與養老保險、醫療保險、職業病防治等政策交叉，亟須結合本地實際對條例和部頒規章進行細化。

河南省在推進工傷保險制度改革的初期，把政策體系建設作為首要工作來推進，抓住國家大力推進依法行政和加大社會保障法制建設的機遇，積極推進工傷保險政策體系建設。2005年，省人大常委會將《河南省工傷保險條例》列入立法調研項目。第二年將其列入立法計劃并進行了第一次審議，提出了一些修改意見和建議。2007年5月，省人大對《河南省工傷保險條例》（草案）進行了第二次審議，并順利表決通過。《河南省工傷保險條例》是國務院《工傷保險條例》頒布實施后全國第一部新出臺的地方性法規，結合河南實際，對國務院《工傷保險條例》作了進一步細化、完善和補充，對構建具有河南特色的工傷保險政策體系，推進工傷保險法制化、規范化都起到了非常重要的作用。同時，在積極推進地方立法的同時，省人力資源和社會保障廳或會同有關部門先后出臺了《河南省工傷職工輔助器具配置管理辦法》、《河南省工傷預防費使用管理暫行辦法》、《河南省職業康復費使用管理暫行辦法》、《河南省工傷保險儲備金管理暫行辦法》等46個規范性文件，初步形成了涵蓋工傷認定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇補償、工傷預防、工傷康復等方面的政策體系。適合河南實際的工傷預防、工傷補償、工傷康復三位一體的工傷保險制度體系初步建立。

二、工傷保險組織體系建設取得初步成效

工傷保險的服務對象工傷職工，不但有肢體傷殘，更有因此而帶來的精神傷害。服務對象的特殊性，決定了服務方提供的服務必須要實現人性化。工傷保險領域提供人性化服務就是要堅持以工傷職工為中心，以為工傷職工提供醫療救治、經濟補償、生活保障、工傷康復為手段，采取規范化、專業化、標準化的工作模式，在最大限度恢復工傷職工身體機能的同時，堅定其生活信心，實現其重歸社會的目標。實現這一目標，在建立健全法律法規的基礎上，關鍵在于要有專業的工作機構和人員隊伍來推進實施。《工傷保險條例》施行之初，河南就把機構隊伍建設擺上了重要日程。2004年，省廳成立了工傷保險處，掛河南省勞動能力鑒定委員會辦公室牌子；2005年，在全國首家設立獨立的工傷保險經辦機構——河南省工傷保險中心，具體負責中央駐豫、省直豫鄭單位工傷保險業務經辦工作。2010年機構改革，設立了河南省勞動能力鑒定中心，受省勞動能力鑒定委員會的委托，具體負責中央駐豫、省直豫鄭單位勞動能力鑒定工作。至此，河南省級行政、鑒定、經辦三套機構全部建立。在省級機構建設的同時，各省轄市機構建設也取得了積極成效，截至2010年底，全省18個省轄市中，11個市設立了專職工傷保險行政管理機構，8個市設立了專職工傷保險經辦機構，7個市設立了勞動能力鑒定專職機構。全省工傷保險專門工作機構和隊伍迅速壯大，逐步形成了行政、鑒定、經辦三位一體、互相依存、互相支持的工作機構，推動了河南工傷保險事業的快速發展，也將對工傷保險的可持續長遠發展起到決定作用。

三、工傷保險運行機制效能充分發揮

一個良好的運行機制，在任何系統中都起基礎性、根本性作用。尤如發動機的潤滑油，機制不好，再好的政策、再多的機構和人員，都無法充分發揮其活力和作用，最終成為一堆擺設。河南在推進工傷保險制度改革的過程中，逐步探索出了適合本省實際情況的工傷保險運行機制。

一是實行了省直接統籌和市級統籌相結合的基金運行機制。對跨地區、生產流動性較大的用人單位（多數屬于中央企業），工傷保險經辦工作實行了省直接統籌，較好地解決了中央企業參保問題。在制度建立初期，針對鐵路行業和省管煤炭系統的特殊情況實行委托管理，并根據基金運行情況逐步進行統一管理。截至2010年底，除鐵路系統相對獨立運行以外，其他行業工傷保險實現了統一管理。省直統籌模式的建立，是適應工傷保險大數法則的一項有益探索，也為下一步實施省級統籌打下了堅實基礎。

二是建立了資金籌集使用機制，促進工傷預防、工傷補償、工傷康復三位一體工傷保險制度順利推進。

各項工作的推進，始終離不開資金的支持。沒有資金，再科學、理想的計劃也會因為沒有水源而成為泡影。河南首先將工傷認定調查勘驗費用列入同級財政部門預算，保障了工傷認定工作的順利開展。對于省直統籌單位的工傷認定工作，建立了“省級受理、移交市級辦理”的工作程序，并根據認定工作量撥付認定勘驗費，為各市辦理省直認定案件提供了經費保障。為推進工傷預防、工傷康復工作的發展，《河南省工傷保險條例》明確規定了從工傷保險基金中提取工傷預防費、職業康復費的比例和使用辦法，建立了省、市兩級儲備金制度，提高了工傷保險基金應對突發事故的抗風險能力。

三是建立了職工權益保障機制。

工作中始終堅持為工傷職工服務的工作理念，制定工作計劃，加快解決歷史遺留問題。2006年，省直率先將除煤炭行業以外的其他統籌單位建國以來老工傷人員待遇納入了工傷保險基金支付。2007年，在全省范圍內開始推行解決老工傷問題的三年計劃。2010年，經省政府同意，出臺《關于加快推進解決我省老工傷問題和工傷保險市級統籌工作的意見》，以推進老工傷問題全面解決。至2010年底，全省參保單位的老工傷已全部納入工傷保險基金統籌管理。同時，逐步探索建立了根據經濟和社會發展水平調整待遇機制，《條例》實施以來，連續8年調整提高傷殘津貼等待遇，工傷人員待遇得到快速提升。

河南“兩體系一機制”的建立，促進了工傷保險工作的快速健康發展，也使得工傷保險保障能力得到迅速提升。截至2010年底，全省工傷保險參保人數達到551.7萬人，較2005年的404萬人增加147.7萬人，增長36.6%。2010年，全省工傷保險基金收入已達到9.74億元，比《條例》實施之初的4.06億元增長1.4倍；基金支出6.75億元，比2005年的2.12億元增長2.2倍；基金結余達到18.4億元，比2005年的4.9億元增長2.7倍。儲備金達到23683.2萬元，比2005年的1859萬元增長了11.7倍，先后動用省、市兩級儲備金調劑支出3042.9萬元。全省享受工傷保險待遇人數達到33988人，比2005年的15982人增長了1.2倍。全省待遇年總支出達到53733.2萬元，比2005年的16594萬元，增加223.8%。

（作者單位：河南省人力資源社會保障廳）