行政組織管理的未來挑戰及其發展趨勢

張成福 李昊城

行政組織管理的未來挑戰及其發展趨勢

張成福 李昊城

歷史的發展證明，社會已經成為一個高度組織化的社會，一個愈來愈依賴于各種各樣的組織來實現各種目標的社會。而行政組織及其管理也有明顯的時代特征。在研究行政組織管理的未來發展時，要認識對組織管理可以產生影響或者正在產生影響的力量，特別是目前的問題和未來的挑戰，這是組織創新的動因所在，以下幾種相互聯系和影響的力量和變化，影響著行政組織管理的未來。

一、知識經濟

知識經濟與傳統的經濟相比，具有以下特點：

一是知識是組織根本的生產要素。在知識經濟時代，知識不僅是與勞動力、資本、土地并列為組織生產的要素之一，而且成為一切組織在競爭環境中生存的關鍵。

二是符號商品增加。由于數字科技的發展，愈來愈多的圖像、音樂、文字、信息是以0與1所組成的電子符號為傳輸單元，經濟活動交換的商品不再局限于實物，符號商品成為經濟活動交換的對象之一。

三是生產的去密集化與協作。先進的數字技術使企業能夠結合分布全球的勞動力、資金及原料進行生產，有別于以往必須將所有生產要素集中在一個地點才能生產產品和服務的做法。

四是虛擬工作場所。組織的操作層次可以分為實際工作場所和虛擬工作場所。實際工作場所指實際生產、銷售與員工工作的地方；虛擬操作場所則為交易和交換的虛擬存在。透過信息科技，不僅交易標的、地點可以虛擬化，服務也可以虛擬化，知識也可以在虛擬的場所學習、創造與分享。

五是個性的產品和服務。知識經濟能生產符合顧客獨特需要的產品和服務。顧客的知識和想法成為生產過程中的一部分，生產與消費的關系變得更為密切，甚至合二為一。

六是即時性與變革的加速。由于信息傳播、知識創新、科技擴散，產品從研發、上市到淘汰的生命周期縮短，新產品及新服務的推出也隨時會被更新的產品或服務取代。組織唯有創新與變革，適時地推出新產品與服務，才能掌握商機，獲取利潤。

七是知識工作者的興起。發達國家知識工作者已占據工作職場的2/5。知識工作者與組織的關系是共生共存的關系，與主管的關系更多的是伙伴關系而非上下級之間的關系。決定知識工作者生產力的要素在于其自主性、持續不斷的創新和學習。

如何適應知識經濟時代的到來，調整組織的目標戰略、職能重點、結構形式和管理方式，如何強化行政組織的知識管理是行政組織面臨的新挑戰。

二、信息技術的發展與網絡社會

現代信息和科學技術的發展是對時代產生巨大沖擊和影響的力量，直接影響著人與人、人與組織、組織與組織之間的互動方式，建構于信息科技之上的新型社會形態也正在浮現。許多學者提出“網絡社會”的概念，以說明當代社會經濟、職位變化、文化以及時間和空間的實際情況。

一是經濟方面。信息技術與經濟活動的結合，一方面使生產者和顧客之間的關系朝著網絡化發展；一方面信息成為商品生產的原料，傳統的制造業經濟正逐漸轉變為以電腦、網絡為主的新經濟形態；經濟活動透過信息技術的聯結，以全球為活動范圍；信息科技成為企業獲利和國家競爭力的關鍵。

二是職位變化。在信息技術成為新的生產要素的時代，就業市場產生新的變化，其特點是知識工作者以及彈性工作者增加，全球人力資源的相互依賴關系增強。

三是虛擬文化的發展。隨著溝通媒體由單面媒體轉變為電子媒體和互聯網的互動式媒體，人們的信息和知識愈來愈依靠電子媒體提供的資訊。文化受到科技的影響，表現出虛擬狀態。

四是零時差的時間。信息科技的發展，改變了傳統意義上的時間觀念。一方面，即時報道的全球信息使全球事件都能即時呈現，并且提供了即時對話的空間；另一方面，不同時區的媒體二十四小時不間斷提供民眾自由溝通的渠道，使時間以零時差方式呈現。

五是流動的空間。信息技術的發展打破了人類行為受限于地理空間的限制，不同地域之間的互動性大大增強，形成了網絡化的活動空間。

信息技術的發展和網絡社會的到來，對行政組織而言，既是發展的機會，亦是挑戰。信息技術的應用，可以提高政府組織的效率，創新政府組織服務的方式，增加開放和透明，促進民主參與。與此同時，信息技術的發展也為行政組織及其管理提出了許多挑戰，如網絡安全、個人隱私、法律規范、數字差距等問題。

三、民主的發展

民主政治的發展是人類歷史上政治文明發展取得的偉大成就。盡管從歷史到現在，對于什么是民主、什么是民主政治有著廣泛的爭論，民主的內涵和外延在不斷豐富和擴展，民主政治的發展也沒有適用于一切國家的統一模式，但是，民主的價值得到了越來越多的國家和人們的承認和認可。民主的觀念和價值已經超越了政治領域，滲透和延伸到社會生活的各個領域。凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與該決策的制定過程，已被越來越多的人們接受并付之于實施。這可以從消費者權益運動、環境保護運動、雇員持股和參與運動、社區自治運動等方面表現出來。

四、全球化的發展

盡管人們對全球化爭論不一，但是全球化是時代發展的一個基本趨勢，即在政治力量、經濟力量和技術力量的推動下，世界正被塑造成一個相互聯系、共同分享的社會空間；在社會空間中，產生了跨大陸或者區域之間的流動和交往，社會關系和交往的空間發生了根本變化。

全球化意味著社會、政治、經濟活動跨越了邊界，把國家、國際組織、非政府組織以及跨國公司之間的關系編織成為一個復雜的網絡，并形成了一個變化的結構。社會生活的所有領域，從政治到經濟、法律、文化、軍事、環境都無法擺脫全球化進程的影響。由于跨越了傳統的民族國家的邊界，世界范圍的社會、政治以及權力關系實現了組織化和制度化，多邊管制和治理成為新的組織形態，與此同時，隨著國家、公民以及社會運動努力抵制全球化的影響，全球化也引起了新的對抗。

在全球化的時代，現有的以民族國家為中心的治理方式面臨著許多挑戰，如傳染病、恐怖主義、跨境犯罪等等，使單個民族國家無法完全依靠自己的力量解決問題，必須尋求合作。全球化在一定程度上也引發了許多問題，如貧困問題、環境問題、民族認同問題等等。

公共行政組織在社會的變革過程中一直扮演著積極的角色。面對快速變化的組織管理環境，適應、調整和變革成為組織管理的重大議題。當公共行政組織及其管理者采取創新和負責任的行動時，問題和挑戰就可能成為創新的動力。盡管要全面準確地了解和把握公共組織及其未來是十分困難的事情，但一些基本趨勢還是比較明顯的。

第一，行政組織的環境將更為動蕩和復雜。

知識經濟、網絡社會、全球化、民主政治的發展正在改變著整個社會的秩序。因此，行政組織及其管理的環境變得更為動蕩和復雜。組織管理的參與者和影響者從熟知的到新的或者未知的，公認的規則可能發生變化；組織的邊界可能變得更加模糊，組織的生存可能更加依賴于外部的資源，依賴于現有組織本身的能力可能無法解決問題；傳統的程序和方法不適應變化的環境。如何解決巨大的不確定性和復雜性將是組織管理的核心議題，而應對不確定性和解決復雜問題的能力則成為組織管理者的核心能力。

第二，知識管理的興起與發展。

知識管理并非單指建立新部門、拓展新的人力資源，而是使組織內部的成員充分認識到知識產生、分享與應用的重要性，使生產和服務過程中的知識得到有效管理。

知識管理的主要活動包括：

一是知識的有效流通，組織中的知識存在于個人、團體和組織三個層次，這三類知識必須有效的流通，使之發揮更大效力。流通可以由建立組織內部的交流網絡來進行，如報告會、教育和培訓計劃、標準化的計劃等，也可通過員工之間的非知識網絡交流來進行。

二是知識的轉換。組織內部的知識透過交流與互動內化為員工、團體乃至整個組織共同的知識。

三是知識的創新。組織內部的工作人員透過知識分享的過程，獲取有用的知識，實現組織目標，同時獲取經驗與教訓，在此過程中激發新的想法和觀點。

四是知識的整合。組織必須有效整合散布于組織內部不同領域的知識，才可能發揮知識創新的功效。整合可以通過不同的策略進行，如建構有效資訊交流渠道，發揮信息整合的功能；經由組織學習彌補個人學習的不足；建立知識整合的機制等。

組織知識管理的重點在于系統地管理和組織有形無形的知識資源，經由分享、互動學習、轉換機制，使組織成員能夠有效的獲取與應用知識，以增加組織的競爭力。

第三，戰略性管理的重要。

面對更加動蕩的環境，發展戰略性管理則成為組織管理的重要趨向。戰略性管理的特征在于：未來導向，重視外在環境變化對未來可能產生的影響；實踐導向，依據未來趨勢制定當前選擇和決策；參與導向，強調通過更多的外部參與來實現變革；問題導向，戰略管理的核心是問題管理，因為問題是發生在組織及其不斷變化的環境之中的重要情況；網絡導向，戰略性管理通過在政策聯盟，把組織與其它組織融為一起，促進變革。

顯然，戰略性管理可以為組織提供戰略發展方向，指導資源優先順序的有效使用，為組織長遠發展設立目標，解決跨部門和地區的問題，對抗環境的不確定性與變化等。當然，戰略性管理不是靈丹妙藥，需要許多條件的配合，如組織文化、結構變革等。

第四，利用信息科技，創新服務型態與治理型態。

隨著現代信息通訊技術的發展，將信息科技運用于行政組織的管理，正在促進公共服務形態的轉移，甚至治理形態的變化。

首先是“電子化政府”的出現。電子化政府是指政府行政組織利用信息科技處理政府事務、創新公共服務提供方式。比如，透過通用電子平臺，民眾在單一政府入口網可以輕松獲得跨部門和機關的“一條龍”服務；自助式服務，政府只要在網絡上提供完整信息和明確流程，民眾就能以自助的方式得到相關服務；個性化服務，政府透過網絡提供多元化、差異化、個人化服務，為民眾提供更多選擇；參與式服務，政府與民眾的關系不再是單向的、固定的、被動的，而是雙向的互動關系。

其次是電子治理的出現。電子治理是指政府信息和服務網絡化之后，公共治理形態的另一個變化。在網絡社會，由于信息的開放，知識的傳播和分享的加強，建立不同政策主張、不同利益群體的組織更為容易；公共事務的治理將不再由單一機關、單一層級的政府承擔，而是由政府組織、公民、非政府組織、企業等不同角色共同組成的“治理網絡”共同參與公共事務的管理。這種新的治理模式，可以將市場機制、公民社會、政府力量發揮到最大。

最后是電子民主的出現。信息與通訊技術促進了參與式民主發展。電子化賦予公民更多的知情權，使公民更容易介入到公共服務的治理之中，更有機會和可能參與到政策制定與決策之中。

第五，更為彈性、有機式的組織結構。

傳統的金字塔型的層級控制的組織結構，是整個社會用來組織和管理自己的結構形式。當代的許多問題，是這種按照等級原則建立的組織結構所無法解決的。在許多領域，人們在創造不同的能夠替代這種組織的新形式，如有機式組織、虛擬組織、網絡組織、無縫隙組織、學習型組織等，雖然名稱不同，但這種組織與傳統的組織相比，更為開放、彈性和靈活，展現了如下特點：

一是對環境保持更大的開放性，能夠接受環境的影響和對付不穩定性；權力結構更加分散化，而非集中化和等級化；權力的來源更依賴于知識，而不僅僅是專門的職位。

二是更加重視橫向之間的聯系；更加強調信息和知識的共享，而非控制；雖然重視規則，但更加重視創新與變化，關注規則的適應性。

三是更加關注個人需要和渴望；重視內在的激勵因素，如信息、參與、承諾等；強調持續的變革和創新。

（作者系中國人民大學公共管理學院教授；

中國人民大學公共管理學院博士研究生）