機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的實(shí)踐與探索

王 川

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的實(shí)踐與探索

王 川

近年來(lái)，四川省機(jī)構(gòu)編制部門積極探索、勇于實(shí)踐，將機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理作為創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理方式、實(shí)現(xiàn)管住管好機(jī)構(gòu)編制目標(biāo)、加強(qiáng)編制系統(tǒng)自身建設(shè)的一項(xiàng)重要措施，努力在全省構(gòu)建“前后照應(yīng)、內(nèi)外協(xié)調(diào)、動(dòng)靜結(jié)合、上下互動(dòng)”的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理體系，逐步形成了具有四川特色的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理模式。

一、前后照應(yīng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)名制全程管理

在傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)編制管理模式下，機(jī)構(gòu)編制部門更多的是關(guān)注機(jī)構(gòu)編制具體事項(xiàng)的審批，而忽視對(duì)編制審批后使用情況的跟蹤監(jiān)督，編制一旦審批，就成為單位所有，難以掌控，容易產(chǎn)生超編進(jìn)人、混編混崗等機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理就是要通過(guò)有效的管理手段，確保實(shí)際的機(jī)構(gòu)設(shè)置與按規(guī)定審批的機(jī)構(gòu)相一致，實(shí)有人員與批準(zhǔn)的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)相對(duì)應(yīng)。經(jīng)過(guò)多年的探索實(shí)踐，四川省于2004年在全省21個(gè)市（州）和省級(jí)部門全面實(shí)行機(jī)構(gòu)編制證（卡）制度。凡按審批程序和權(quán)限批準(zhǔn)成立的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，均使用《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》。每個(gè)單位一個(gè)《機(jī)構(gòu)編制管理證》，用以記錄該單位的機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、編制限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等信息。《機(jī)構(gòu)編制管理證》是單位向有關(guān)部門申請(qǐng)辦理編制預(yù)算、核拔經(jīng)費(fèi)、配備領(lǐng)導(dǎo)干部、人員增減、工資基金、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等事項(xiàng)的依據(jù)。凡使用行政或事業(yè)編制的人員，每人一張《機(jī)構(gòu)編制管理卡》，用以記錄該人員的姓名、性別、職務(wù)、入編時(shí)間等基本信息。同時(shí)，在全省各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行缺編進(jìn)人報(bào)批制度、減員備案制度和出（入）編登記制度。通過(guò)一證一卡，確保機(jī)構(gòu)編制部門下達(dá)的編制落實(shí)到具體人員。2007年，省編辦結(jié)合全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)情況，要求各地進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，并結(jié)合政務(wù)公開的要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、主要職責(zé)、編制數(shù)額和實(shí)有人員基本情況在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)張榜公示，接受社會(huì)監(jiān)督。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制和公示制的實(shí)施使機(jī)構(gòu)編制部門實(shí)現(xiàn)了對(duì)編制審批、使用、調(diào)整的全過(guò)程監(jiān)控和全方位管理。

二、內(nèi)外協(xié)調(diào)，突出實(shí)名制綜合管理

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理不僅要求機(jī)構(gòu)編制部門內(nèi)部協(xié)調(diào)順暢，對(duì)相關(guān)部門間的相互配合與制約也提出了很高的要求。從機(jī)構(gòu)編制部門內(nèi)部看，實(shí)名制管理融合了機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)、電子政務(wù)建設(shè)、監(jiān)督檢查等管理內(nèi)容和管理方法。為整合人力物力資源，減少辦內(nèi)工作環(huán)節(jié)，四川省編辦以2010年政府機(jī)構(gòu)改革和理順編辦體制為契機(jī)，將原來(lái)由不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)、實(shí)名制管理、電子政務(wù)建設(shè)等工作全部交由監(jiān)督檢查處統(tǒng)一負(fù)責(zé)。將實(shí)名制管理系統(tǒng)建設(shè)納入全省電子政務(wù)建設(shè)的總體規(guī)劃，以實(shí)名制信息作為機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，把全面推進(jìn)實(shí)名制管理作為機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的重要“抓手”。幾項(xiàng)工作統(tǒng)籌安排，有機(jī)融合，同步推進(jìn)，整體效應(yīng)明顯提升。從機(jī)構(gòu)編制部門的外部環(huán)境看，實(shí)名制管理的有效推進(jìn)離不開紀(jì)檢（監(jiān)察）、組織、人事、財(cái)政等部門的密切配合、相互制約。2008年，省編辦聯(lián)合紀(jì)檢（監(jiān)察）、組織、人事、財(cái)政、勞動(dòng)保障、民政和審計(jì)等部門，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，擬定了《四川省機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)政供養(yǎng)人員管理暫行辦法》，以省委、省政府的名義印發(fā)實(shí)施。《辦法》明確了在機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)政供養(yǎng)人員管理中，機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理和對(duì)用人單位編制使用情況的監(jiān)督檢查，落實(shí)編制實(shí)名制管理。同時(shí)，對(duì)各相關(guān)部門的職責(zé)分工及工作流程做了具體規(guī)定，為構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算、人員增減、工資管理、社會(huì)保障、責(zé)任追究等各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)、配合、制約機(jī)制提供了制度保障。通過(guò)內(nèi)部力量的整合、外部資源的協(xié)調(diào)、工作機(jī)制的完善，使機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理這項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的工作能緊密銜接、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、動(dòng)靜結(jié)合，體現(xiàn)實(shí)名制動(dòng)態(tài)管理

長(zhǎng)期以來(lái)，由于單位人員情況難弄清、超缺編底數(shù)難掌握、工作強(qiáng)度難量化等原因，編制一旦核批給單位，就相對(duì)固化，很難再進(jìn)行調(diào)整，機(jī)構(gòu)編制部門面臨著編制資源有限與服務(wù)對(duì)象需求不斷增長(zhǎng)的突出矛盾和雙重壓力。 2010年3月，中央編辦確定四川省金堂縣為人員編制“總量控制、動(dòng)態(tài)管理”的全國(guó)試點(diǎn)縣。為破解編制“一定終身”、“部門所有”的編制管理難題，促進(jìn)編制資源優(yōu)化配置，中央、省、市三級(jí)編辦指導(dǎo)金堂縣從完善機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理著手，在機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合機(jī)構(gòu)編制、組織人事、財(cái)政經(jīng)費(fèi)信息化網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺(tái)建設(shè)，建立了一套完整的實(shí)時(shí)登記系統(tǒng)，使缺編進(jìn)人報(bào)批制度、減員備案制度、人員出（入）編登記制度等管理要求能及時(shí)落到實(shí)處，機(jī)構(gòu)編制部門通過(guò)查詢實(shí)名制信息庫(kù)即可實(shí)時(shí)掌握各單位的超缺編底數(shù)和實(shí)有人員結(jié)構(gòu)情況。在此基礎(chǔ)上，積極探索建立編制“雙軌動(dòng)態(tài)調(diào)整”制度，即機(jī)構(gòu)編制部門在擬訂部門“三定”規(guī)定時(shí)，為部門分別核定編制“使用數(shù)”和“控編數(shù)”。“控編數(shù)”為單位的機(jī)構(gòu)編制資源配置規(guī)劃，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、單位主要職責(zé)任務(wù)、單位編制歷史沿革等因素進(jìn)行核定，2至3年內(nèi)保持基本穩(wěn)定。“使用數(shù)”為單位實(shí)際配置的編制數(shù)，與實(shí)有人員數(shù)相一致，根據(jù)單位職責(zé)任務(wù)變化、履職評(píng)估情況、人員結(jié)構(gòu)狀況等因素動(dòng)態(tài)調(diào)整。“使用數(shù)”超過(guò)“控編數(shù)”的單位，編制使用只減不增；“使用數(shù)”低于“控編數(shù)”的機(jī)構(gòu)，編制使用實(shí)行“逢增必報(bào)”。通過(guò)一年多的試點(diǎn)，金堂縣完成編制動(dòng)態(tài)調(diào)整事項(xiàng)968項(xiàng)（次），回收編制274名（其中行政編制81名、事業(yè)編制193名），初步實(shí)現(xiàn)了人員編制的“總量控制，動(dòng)態(tài)管理”。“金堂經(jīng)驗(yàn)”說(shuō)明，實(shí)名制管理使機(jī)構(gòu)編制部門的管理重心從原來(lái)相對(duì)靜態(tài)的機(jī)構(gòu)編制審批轉(zhuǎn)移到了動(dòng)態(tài)的機(jī)構(gòu)編制調(diào)整和監(jiān)督管理上來(lái)，進(jìn)一步推動(dòng)了編制的存量管理，在管住機(jī)構(gòu)編制的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了管好，在追求管好的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了更高層次的管住。目前，省編辦正在按照中央編辦“控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有減有增”的工作思路，研究科學(xué)核編、動(dòng)態(tài)調(diào)整的措施和辦法。

四、上下互動(dòng)，推進(jìn)實(shí)名制統(tǒng)一管理

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)在日常辦公中的普及運(yùn)用，四川省各級(jí)編辦積極探索機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制信息化管理，成都、攀枝花、瀘州、樂(lè)山、宜賓、雅安、眉山、涼山等8個(gè)市（州）先后建立了機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理系統(tǒng)，其中眉山市、涼山州還實(shí)現(xiàn)了本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)名制網(wǎng)絡(luò)化管理。但從全省來(lái)看，仍存在著發(fā)展不平衡、信息資源分散、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。2011年6月，由中央編辦電子政務(wù)中心組織研發(fā)的“機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)及實(shí)名制管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”通過(guò)測(cè)評(píng)，正式投入使用。鑒于該管理系統(tǒng)具有研發(fā)團(tuán)隊(duì)強(qiáng)、功能設(shè)計(jì)合理、數(shù)據(jù)傳輸實(shí)時(shí)、操作使用便捷、知識(shí)產(chǎn)權(quán)自主等五大特點(diǎn)，經(jīng)研究，省編辦決定在全省推廣使用該管理系統(tǒng)。在中央編辦的大力支持下，四川省編辦迅速啟動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)，根據(jù)系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境要求，首先在四川黨政內(nèi)網(wǎng)上建成開通了“中共四川省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室門戶網(wǎng)站”。隨后，召開全省機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作部署會(huì)，舉辦軟件管理系統(tǒng)培訓(xùn)班，要求各級(jí)編辦依托省黨政內(nèi)網(wǎng)，及時(shí)啟動(dòng)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制信息庫(kù)建設(shè)，已自建實(shí)名制信息庫(kù)的市（州）按中央編辦的統(tǒng)一要求進(jìn)行規(guī)范改造，確保系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確傳輸。按照全省統(tǒng)一規(guī)劃部署，到2012年年底前，四川省將搭建起運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、互聯(lián)互通、信息共享的實(shí)名制管理平臺(tái)，基本建成覆蓋全省各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制網(wǎng)絡(luò)管理體系。

（作者系四川省編辦主任）