銀川市探索食品安全監管運行機制改革的實踐與啟示

馬軍生

銀川市探索食品安全監管運行機制改革的實踐與啟示

馬軍生

“ 民以食為天、食以安為先”。食品安全事關人民群眾身體健康和生命安全、事關經濟社會發展全局、事關黨和政府形象。近年來，隨著經濟社會的全面快速發展，食品安全日益成為社會廣泛關注的焦點和熱點問題。尤其隨著新的食品安全法的頒布和實施，如何履行好法律賦予的“各級政府負總責”的神圣職責，切實保障人民群眾的飲食安全，是對地方各級黨委政府高度重視民生問題的政治考驗。銀川市立足現有的法律法規、現行的分段監管體制以及監管現狀，充分借鑒國家大部門制改革的經驗和扁平化管理原則，探索從運行機制角度進行改革，并以創建全國食品安全城市為載體，積極探索并大膽創新食品安全監管運行機制，取得了一定成效。

一、主要做法

1. 立足政府負總責，積極推進食品安全監管運行機制改革。為進一步減少行政管理層級、部門之間職責不清、權責不一、推諉扯皮、多頭執法等現象的發生，建立權責一致、運轉協調、監督有力的食品安全監管機制，打造全國食品安全先進城市，銀川市出臺了《關于在銀川市食品安全委員會實施專項工作委員會改革試點的意見》（以下簡稱《意見》），將原來的食品安全委員會

改為主任領導下的委員工作制，探索專委會監管食品安全的新機制，形成了政府統一領導、專委會統一協調指揮，部門靈活緊密轉換、社會共同參與的工作格局。新的專委會按照“立足當前、著眼長遠、標本兼治、重在治本，建立科學有效的長效管理機制”總體要求，堅持了“統籌領導、綜合協調、分工負責、監督有力”的基本原則，其主要特點體現在“實”、“新”、“強”三個方面。所謂“實”是指專委會的職能實。以前的食品安全委員會履行的是綜合協調的領導小組職責，對各成員單位沒有真正的領導和被領導的關系。而新的專委會實行的是在食品安全法明確的部門法定職責下，按照“統籌領導、綜合協調、分工負責、監督有力”的原則，對原承擔領導小組職責的食品安全委員會，從組織構架、工作職責、運行機制進行了調整。明確了專委會從人、財、物以及對各成員單位及其工作人員的評議考核、對各縣區政府就食品安全工作進行考核打分的實實在在的具體職能。所謂“新”，是指專委會的運行機制新。建立了專委會半月例會、每季度工作報告、半年工作述職等制度。另外，還規定了每周一項重點，每月一個監管主題的督查暗訪和聯合執法制度。同時，專委會下設了食品安全督查局和七個專項工作辦公室（辦公室主任分別由各監管部門的分管領導擔任），七個專項工作辦公室分別設在七個主要法定監管部門，對監管部門內部是本部門的內設處室，對食品安全委員會是專委會分段監管辦公室。所謂“強”，是指監管力量得到了強化。明確了食品安全督查局5名公務員編制，日常從七個專項工作辦公室各抽調1個人（不少于一年）在督查局工作，也明確規定了對包括七個專項工作辦公室工作人員的考核評定由專委會進行。通過建立嚴格的考核和聯合執法機制，即體現了強有力的執行力，又體現了高效整合集中多部門執法力量，形成強大監管合力的靈活緊密新優勢。

2. 強化食品安全委員會責任，完善食品安全監管協調機制。市食品安全委員會主任由市政府分管領導兼任，設秘書長、副秘書長各一名，專門負責日常領導協調和處理日常工作，增強了統籌指揮力量。其主要職責是：貫徹落實市委政府有關決策部署，研究食品安全重大問題；分析食品安全形勢，研究食品安全監管的重大政策措施；統一組織協調食品安全監管工作；統一領導指揮食品安全突發事件應對工作；組織實施食品檢驗檢測能力建設；完善落實食品安全監督管理責任制；對食品安全管理部門進行評議考核。

食品安全委員會下設綜合管理辦公室，掛市食品安全督查局的牌子，全面承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全委員會日常工作，制定發展規劃和工作計劃并推進實施；建設食品安全協調聯動、全程監管和隱患排查治理長效機制，統一協調指揮各部門工作銜接和任務安排，組織開展食品安全重大整頓治理和聯合檢查行動；督促檢查有關部門和縣級人民政府履行食品安全監管職責情況，評價考核各部門和縣（區）食品安全工作開展情況，統籌安排和使用全市食品安全年度專項經費預算。綜合管理辦公室直接受食品安全委員會領導，不取代相關部門在食品安全管理方面的職責。食品安全委員會成了一個真正意義上的“大食品安全監管局”，實現了現代政府的統籌整合理念和傳統的部門分工體系有機結合，減少了行政管理層，解決了監管責任不清，責任追究不明的難題。

3. 統籌監管資源，建立扁平化監管體制。《意見》要求在對各部門食品安全監管方面的職責進行內部調整的基礎上，成立了7個專項工作辦公室，具體是：在市農牧局設農產品質量管理辦公室、質監局設生產加工管理辦公室、工商局設市場流通管理辦公室、藥監局設餐飲管理辦公室、城管局設餐廚垃圾管理辦公室、商務局設畜禽定點管理辦公室、民委設清真食品管理辦公室。同時，明確要求其專職食品安全工作，接受市食品安全委員會和本部門雙重領導，實現了食品安全監管資源統籌整合和優化配置，解決了監管人力不足的問題，確保了食品安全委員會的決策得到更好地貫徹落實，進一步提高了政府的統籌協調力度和各部門的執行力，實現了食品安全工作由一家“大部門”組織、實施和管理的目標。

4. 整合理順監管職責，形成監管執法合力。此前，各監管部門承擔的食品安全監管職能和從事監管執法的人員相對分散，不利于形成執法合力。通過改革，將各單位承擔的食品安全監管職能和人員進行整合、歸并，集中由一個處（科）室負責，調整明確了人員力量，進一步加強了部門監管力度。將原市衛生局所屬的市衛生監督所按照職責任務和隸屬關系劃分為市衛生監督所和市食品安全監督所，將市食品安全監督所調整為市食品監督管理局的領導下，開展餐飲消費環節監管的法定機構，依法強化了市食藥局餐飲服務環節安全監管能力。同時，還建立了靈活緊密、高效順暢的聯合執法機制，各監管部門依法開展的專項整治工作在時間緊任務重的情況下，任何一個執法部門在舉全局之力前提下，都可利用專委會工作平臺，及時整合其他專項工作辦公室的力量，真正形成了在法律授權框架內執法主體的及時靈活轉換，各種執法力量及時高效整合。

5. 實施量化考核，建立嚴格責任制。《意見》規定將食品安全工作納入市委、市政府績效考核。從市委、市政府績效考核的總分值中分別拿出5-10分由市食品安全委員會對各縣（市、區）、各成員單位進行考核打分。將食品安全綜合工作經費納入財政預算，并由2009年的50萬元增加到2011年的400萬元。建立了食品安全工作會議制度和督查暗訪機制及聯合執法制度。實行嚴格的行政問責制，明確了各縣（市）區的職責任務，確保市及轄區食品安全監管工作上下順暢，管理有序，落實到位。

6. 強化現代手段，構建食品安全監管網絡。一是推行食品安全網絡化管理。利用現代技術，對食品單位基本生產經營狀況、食品安全監管人員執法等情況、實行電子跟蹤。二是實行食品安全網格化管理。以街道、鄉鎮、社區為單元，將全市劃為若干網格，食品安全監管責任到人、到單位、到社區，使食品安全監管網經緯交織，橫向到邊，縱向到底，做到監管全環節、無縫隙、無盲區。同時積極探索將組織各食品安全監管部門向鄉鎮和街道辦事處委托下放部分食品安全執法權，建立了完善的食品安全監管網底。將食品安全納入基層公共衛生服務體系，增強基層執法的專業性。在鄉鎮（街道）至少配備1名食品安全專干，負責轄區食品安全協調、宣傳、日常巡查及有關信息的報送等工作，提高突發食品安全事件應對能力。

7. 強化輿論宣傳和社會監督。廣泛開展食品安全知識上微博、進農村、進社區、進學校、進機關、進企業、進景區、進工地、進軍營系列活動，充分利用各種輿論宣傳陣地和宣傳工具，全方位、多形式、多層次加大食品安全的宣傳力度，一方面把群眾急需的法律法規和食品安全知識送到手上，另一方面激發群眾參與食品監管熱情，讓每個人都成為食品安全的監督員，營造全社會關心、支持、參與食品安全的良好氛圍。銀川食品安全微博于2011年4月19日正式開通，截至10月20日，共發微博1298條，收到評論2935條，共受理、調查各種食品安全問題35類、51種，組織查處各類食品生產經營單位284家，銷毀問題食品13噸，罰款約10萬元。先后有銀川晚報、新消息報、北京青年報、杭州都市快報、法制網、新華社、寧夏日報、寧夏電視臺對微博銀川食品安全進行了報道。

二、取得的成效

1. 食品安全專委會工作機制初步建立。食品安全委員會綜合管理辦公室（食品安全督查局）及七個專項辦公室全部建立并掛牌運行；食品安全工作會議制度、督查暗訪制度、聯合執法制度建立并得以落實；食品安全經費得到保障并大幅度提升，2011年預算安排了400萬元；食品安全績效考核第1、2季度已經完成。新的工作機制形成基本上保障了食品安全工作有序推進，安全狀況有序可控，從農田到餐桌全過程實現食品安全性、放心度的提升。在近年國家對全國31個省會城市實施食品放心工程的綜合評價檢查中，銀川市食品安全綜合管理指標均處于前列。出臺了《銀川市餐廚垃圾管理條例》。食品安全整頓工作得到了國務院食品安全整頓考評組的肯定。餐飲業全面推行的“看臉消費”，小餐飲實行的“六統一”管理模式、火鍋底料備案管理制度、火鍋類餐飲單位食用油購進及廢棄油脂監控制度等工作得到國家食品藥品監管局的肯定。餐廚垃圾處理被列為全國33個示范推廣城市之一，中央電視臺新聞聯播和《人民日報》分別進行專題報道。2011年8月10日，應邀在國務院食品安全委員會辦公室召開的食品安全工作座談會上發言，匯報了銀川市食品安全專委會工作機制改革情況。

2. 政府負總責，統籌推進食品安全工作的力度明顯增強。在市委、市政府領導下，食品安全專委會以綜合管理辦公室（食品安全督查局）為核心工作平臺，制定了年度食品安全工作計劃、食品安全城市（縣區）建設標準、食品安全績效考核辦法；召開了全市食品安全工作會議、17次食安委（辦）例會及專題會議；及時劃定了市場監管中出現的豆芽菜及牛羊雜碎加工等部門的監管職責范圍，并牽頭開展了全市豆芽菜監督檢查及整治；組織對4家添加罌粟殼拉面館進行了行政、刑事案件查處；通過召開新聞發布會、定期發布食品安全信息、開展“食品安全宣傳月”活動、開辦食品安全微博等活動，真正實現了食品安全監管由松散型綜合協調職能向緊密型履行政府負總責職能的過渡，以大部門制和扁平化為基本原則的食品安全監督合力初步形成。

3. 食品安全督查組織統攬力度明顯增大。各專項工作辦公室和成員單位的主動性、配合性明顯增強。整合了內部監管力量和資源，配備了專職人員。在積極做好本職工作的同時，對市食品安全委員會指派和協調的工作都能及時高效辦理，對市食品安全委員組織開展的聯合執法工作都能夠主動配合、有效落實。開展了每月一個主題、每周一個重點的督查暗訪工作。根據輿情動態和工作實際，定期、不定期組織開展調查摸底和抽檢工作，查找本市食品安全工作中存在的問題和隱患。發現問題以食品安全問題查辦通知書形式協調各有關部門、各縣（市）區核查整改，并跟蹤整改情況。截止8月10日共發出查辦通知書41份，組織暗訪、調查、督查了瘦肉精豬肉、彩色饅頭、黃色釀皮、豆芽菜、泔水油、鴨脖子、嫩肉粉、塑化劑食品、放心碗等多起案件和食品安全問題。利用“銀川食品安全微博”收集線索，督促各有關辦公室對184家食品生產經營單位進行了查處。

三、對進一步完善食品安全監管機制的啟示

完善食品安全監管機制，是一項社會系統工程，也是一項長期任務，需要根據不斷變化的新形勢、面臨的新任務，予以加強和完善。

1. 完善運行機制比改革體制更重要。一是要做強。把食品安全專委會作為政府負總責的載體，應進一步強化其行政職能，賦予其相應的行政權力，全面提高統一領導能力、組織協調能力、指揮應對突發事件能力和查處重大安全事故能力，全面履行食品安全監管職能。二是科學合理配置監管部門資源，理清各監管部門的法定職責。一方面把分散在部門內設機構中的相同職能集中起來，將主要職能集中于監管部門的一個內設的綜合管理機構，日常履行好法定職責。另一方面以食品安全專委會為地方最高業務領導機構，加強其延伸到各相關監管部門的業務領導，真正形成集專業性與綜合性、縱向性與橫向性、靈活性與高效性相統一的食品安全監管運行機制。

2. 更新食品安全監管理念比單純增加監管力量更重要。隨著食品產業的發展、食品貿易量的增加、新食品種類的快速增加、新的食品技術的發展以及飲食方式的改變，食品安全問題日趨復雜，使得無論日常的監管工作還是構建新機制的任務都更加繁重，要求我們用更新理念的辦法來克服人員的不足。一是強化嚴格執法和監管服務并重的理念。食品產業是地方就業最大的容納器，是國民經濟的重要產業之一，監管與發展從短期看是相互矛盾的，但從長遠看是相互促進的。要看到監管是促進食品產業健康發展的重要基石，監管機制越完善，人民群眾身體健康、生命安全才會越有保障，食品產業的環境才會更加優良，食品市場才會更具有活力，才能真正培育出在國內外市場具有較強市場競爭力的清真食品行業。只有培育大量重誠信、講品牌、有能力、善經營的民族企業，才能從根本上保障群眾食品安全。二是強化發現問題就是政績的理念。任何安全工作最大隱患不是隱患本身，而是隱患發現不了或發現了不能及時消除隱患。只有不斷發現問題，不斷研究和尋找影響食品安全不確定因素，查找影響食品安全的已知和未知的隱患，才能使未知變已知，被動變主動，已知更深化。三是強化宣傳也是監管的理念。一條禁煙標志的作用體現在它的宣傳效應上。重視和抓食品安全宣傳工作，就是抓食品安全監管。四是強化社會監督是最大監管隊伍理念。食品安全連著千家萬戶，牽著百姓生命健康，食品安全是社會和百姓最為關注的。發揮好社會監督作用，就是整合了全社會的資源和力量。

3. 嚴格落實責任比提高應急處置事故更重要。安全工作，預防第一。落實好政府的監管責任和企業、經營者的主體責任是食品安全的基本保障。在落實政府監管責任上，要把食品安全工作納入地方政府領導干部政績考核范圍和行政首長問責范圍，完善食品安全工作考核體系，加強對縣（區）、市人民政府食品安全工作進行考核評價。建立起嚴格的食品安全監管責任追究制度，對監管不力、執法不嚴和存在失職、瀆職行為的，依法依紀嚴肅追究責任。在落實企業主體責任上，無論規模大小，最核心的是建立并落實對法人的具體責任。在此基礎上建立健全食品生產、經營企業質量檔案和安全監管信用檔案，建設食品安全信息監測系統，建立信用信息評價、披露等制度、獎懲制度和信用信息公告制度，公布守信企業，公布嚴重失信企業、個人的“黑名單”，讓違法者付出沉重代價直至依法追究其刑事責任。建議在國家層面制定食品安全特別規定和特別退出程序，對違法情節嚴重的企業法人實行終身禁止進入食品行業制度，對違法情節嚴重的企業實行“一次性死亡”制度。

（作者系寧夏銀川市副市長）

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