推進機構編制動態管理科學配置機構編制資源

付明珠

推進機構編制動態管理科學配置機構編制資源

付明珠

近年來，湖北省機構編制部門按照“控制總量、盤活存量、優化結構、服務發展”的要求，堅持向控制總量要資源、向科學管理要潛力、向創新機制要手段，服務工作大局，推進動態管理，以完善機構編制實名制為基礎，以建立用編核準制度為途徑，以深化改革為動力，促進機構編制資源的科學配置，為湖北省經濟社會平穩較快發展提供有力的體制機制保障。

一、推行機構編制實名制管理，搭建動態管理平臺

傳統機構編制管理的重心偏重于決策和審批，注重數額控制，對所批機構編制的使用和落實情況缺少必要的管理和監督，不僅給超編進人、混編混崗、人員編制底數不清和數據不準等問題提供了“土壤”，而且由于不能準確掌握機構編制資源的使用和節余情況，機構編制動態管理機制難以真正建立起來。

從2005年起，湖北省委、省政府決定在全省開展機構編制政務公開工作，全面落實機構編制實名制管理。截至目前，除有保密要求的外，全省98%以上的行政機關和85%以上的事業單位共計135萬在職人員的機構編制信息上網公開，實現了機構編制管理實名制，為準確掌握機構編制資源存量提供了第一手資料。只要點擊www.hbcz.gov.cn（湖北財政與編制政務公開網）進入“編制信息”的界面，就可查詢湖北從省到鄉鎮的每個工作崗位的人員編制信息。

在推行機構編制實名制管理過程中，各級機構編制部門在規范管理、定編到人的基礎上，對廣大干部群眾集中反映的在編不在崗和“吃空餉”問題，進行認真清理和嚴肅處理。據不完全統計，僅2005-2007年，全省就集中清退“吃空餉”人員4900多人，既減輕了財政壓力，也節約了機構編制資源，為建立機構編制動態管理機制積蓄了可用于調控的編制存量。

二、明確控制目標，“管住”機構編制總量

嚴格控制機構編制總量，實現空編運行，是建立機構編制動態管理機制的重要前提。湖北的省情是經濟社會發展不夠，就業渠道窄。長期以來，財政供養人員較多，財政供養系數偏高。2002年，省委、省政府提出“機構編制總量控制、財政供養人員只減不增”的管理目標，由省編辦分解下達各地財政供養人員控制數，并將落實情況納入當地黨委、政府目標責任制考核的重要內容。此后，省委、省政府多措并舉，進一步加強機構編制的剛性管理。建立鼓勵分流人員和降低財政供養系數的激勵機制，省政府安排省以下財政轉移支付資金、專項經費，直接與各地財政供養人員控制目標的落實情況掛鉤；建立機構編制管理獎勵制度，對控制財政供養人員效果好的地方給予一定的獎勵；鄉鎮機構編制由省對縣（市、區）實行總量控制，建立完善縣（市、區）和鄉鎮主要領導機構編制工作責任審計制度。

各地各部門按照省委、省政府的要求，嚴把“入口”，疏通“出口”，著力消化超編人員，有效地控制住了機構編制和財政供養人員的總體規模。全省編內財政供養人員自2003年起連續8年實現負增長，實際減少近10萬人。

三、建立用編核準制度，科學配置編制資源

我國現行財政體制中，按規定設置的機構和核定的編制是控制政府規模、合理配置執政資源的重要手段，也是財政部門核撥經費的重要依據。因此，一些用編單位認為核定的編制屬于本單位，即使單位職能弱化，核定的編制量逐步大于實際需求量，也不愿將編制調劑到其他部門和單位使用。為了逐步破除機構編制“部門所有化”的傾向，提高機構編制資源的使用效益，從2006年起，在組織、財政、人事等部門的大力支持和配合下，省直行政機關事業單位開始執行用編核準制度，并逐級推動宜昌、襄陽、孝感、恩施等地積極探索用編核準辦法，嚴把“用編”關口。

經過幾年的管理實踐，用編核準的工作程序不斷規范，并且在確保適度空編運行的基礎上，建立起以職責匹配為核心的編制使用核準原則，即：機構編制部門依據機構職責、工作任務、編制余缺、人員結構等狀況，統籌核準使用編制。職能取消、下放、轉移或工作任務相對不飽滿的部門，空編使用從嚴控制；職能調整變化不大的部門，空編使用相對穩定，在適當為領導干部調配和軍轉干部安置等工作預留空編的前提下，保持人員進出平衡；黨委、政府中心工作需要、職能任務增加和加強的部門，在編制總量不突破的前提下，空編使用重點傾斜。

建立用編核準制度，始終保留一定數額的空編，不僅杜絕了超編進人、有空編就進人的問題，也為各部門選拔人才、優化干部隊伍結構騰出了一定的空間，為保證黨委、政府中心工作用編需求提供了及時的保障，逐步實現了機構編制管理方式由單純數量上的管控向根據職責任務的變化動態調控的轉變，由被動服務向主動服務的轉變。近年來，在接收安置軍轉干部工作中，不僅通過推行用編核準制度，充分利用有關部門自然減員和空編解決軍轉干部編制缺口問題，而且與軍轉干部安置部門建立起有效的協商配合機制，科學合理地安置軍轉干部，職責任務加強的部門適當增加安置計劃，職能弱化或近年來通過安置軍轉干部大幅增加人員編制的單位減少或不安排安置計劃，最大限度地把軍轉干部編制配置好、使用好，圓滿完成軍轉干部安置這一重要的政治任務。

四、深入推進改革，盤活機構編制存量

推進體制改革，加快政府職能轉變，整合機構設置，調劑節余編制，是建立機構編制動態管理機制，用好用活現有機構編制資源的內在動力。各地充分抓住改革契機，積極探索，大膽創新，采取“職能有轉有變、機構有設有撤、編制有增有減、人員有進有出”的動態管理辦法，將有限的機構編制資源及時充實到經濟社會發展迫切需要的領域，充實到基層和一線。這些年來，新增和職能加強的單位，其人員編制都是在總量不突破的前提下通過動態調控予以解決的。

一是加強機構整合，成建制劃轉人員編制。2009年省政府機構改革時，為應對國際金融危機，省發改委強化了統籌協調區域經濟發展的職能。考慮到省發改委工作力量比較大，從改革前整合的職能相近的兩個部門中，采取“切、并、轉”的方式，成建制劃轉12名人員編制到省發改委，既疏通人員出口，又緩解“有事無人干”的矛盾，為“保增長、保民生、保穩定”大局提供了保障。二是轉變政府職能，整合優化機構設置。根據國有農場改革后農墾部門職能逐步弱化的實際，為做好國家交給湖北的援非農業項目，服務農墾部門加快發展以海外資源開發為宗旨的外向型產業，對農墾部門的職能、機構和編制進行了同步調整優化，促進農墾部門摸索出一條農業走出去發展的成功模式。“十一五”期間湖北在非洲的友誼農場種植面積逐年擴大，產量屢創新高。三是適時調整管理體制，服務城鄉一體化發展。鄂州市作為省委、省政府推進城鄉一體化改革的試點地區，為化解“城鄉分治”的弊端，以減少行政層級為突破口，按照不同功能定位，逐步將區級機構改為功能區、鄉鎮改為街道辦事處，及時對機構編制資源配置進行動態調整，實現“一級政府三級管理”，探索建立城鄉一體化、區別于傳統二元結構的城鄉共治新模式。四是精簡機構和人員，跨層級調劑編制。2003年，為了鞏固農村稅費改革成果，省委、省政府決定開展鄉鎮綜合配套改革，綜合設置內設機構，分類核定行政編制，鄉鎮行政機關總人數精簡了近21000人。2010年，在中央編辦的大力支持下，利用全省鄉鎮綜合配套改革中精簡節余下來的233名行政編制，調整充實縣鄉紀檢監察人員力量，在不突破行政編制總量的前提下，探索出跨層級動態調劑編制的途徑和辦法。

（作者系湖北省編辦主任）