淺析城管執法與依法行政

李輝鳳

淺析城管執法與依法行政

李輝鳳

2011年6月，媒體報道大連小商販夏俊峰殺死城管人員二審被判處死刑，這是近年來城管執法中的又一起暴力抗法的惡性事件，結果是當事人雙方都家破人亡。在以往報道的一些案件中，多數是在沖突中城管人員傷及當事人，輿論也是紛紛指責城管執法中的種種粗暴。而在這起案件中，明明是城管人員被害，而網民的言論，包括一些專家學者的觀點，卻給予小商販夏俊峰更多的同情，并且對城管執法的抨擊和質疑依然不絕于耳。人們不禁要問，城管執法這一制度設計合理嗎？到底存在哪些問題？有沒有完善的路徑？

一、城管執法的法律地位和職權

1997年，城管綜合執法改革試點在一些地區啟動，迄今已有十多年。2001年5月，廣西南寧市率先通過立法的方式，明確城管的行政處罰權，制定了《南寧市相對集中行政處罰實施辦法》。2008年，北京市也制定實施了《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》。全國各地的城管執法可以說日益規范，其存在的合法性和職權法定毋庸置疑。最初的制度設計就是始于相對集中行政處罰權。

改革開放以來，隨著依法治國方略的實施，各方面的法律法規逐步完善。各級政府和部門陸續組建了一批執法機構來監督法律法規的執行，最初在維護正常的市場和社會秩序、保護公民的合法權益等方面，發揮了積極作用。但是，隨著市場經濟體制的日趨完善，行政執法隊伍及其管理體制中存在的問題也日益顯現。一是執法隊伍過多，實踐中存在多頭執法、多層執法、重復執法等問題。二是體制不順，大多數執法隊伍屬于自收自支的事業單位，靠罰沒款養人養事，權力與利益掛鉤。三是執法隊伍管理混亂，人員素質不高，執法行為不規范，執法“擾民”現象時有發生。為解決上述問題，一些地方和城市開始了相對集中行政處罰權的試點。自2000年北京、武漢、青島等城市建立城管執法局以來，各地都紛紛成立了同類的職能機構。對于各地進行的實踐和探索，國務院十分重視，2002年下發了《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）和《國務院辦公廳轉發中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》（國辦發〔2002〕56號）。根據文件的精神，一些地方由簡單的“聯合執法”或“相對集中處罰權”，逐步探索從體制上、源頭上創新行政執法體制，重點在城市管理、文化市場管理、農業管理、交通運輸管理、資源環境管理以及其它適合綜合執法的領域，合并組建綜合行政執法機構，機構主要設在城市和區縣，省級政府部門原則上不單獨設置行政執法機構，避免多層執法，實現就近服務和屬地管理。

自2003年開始，清理執法隊伍實行綜合執法的試點工作在全國展開，各省、自治區、直轄市先后確定了幾十個市（區、縣）作為試點單位，并進行了一些不同形式的探索。比如，在城市管理領域，有的地方將規劃、建設、城管、環衛、園林綠化等執法隊伍合并成一支執法隊伍。在文化市場，有的地方將文化、廣電、新聞出版、掃黃打非、文物等執法隊伍合并。還有的省、市將農機監理、種子市場、漁政監督、林政監理等多個隊伍并為一支隊伍。也有的將路政、運政、高速公路、規費稽查等隊伍合并。

在各項綜合執法中，城管執法與老百姓生活密切相關，遇到的社會矛盾和問題也最現實、最尖銳，當然遭到的非議也不少。因此，城管執法隊伍的職權是否法定，也必然成為議論的一個焦點。以往行政管理過程中出現的多頭執法、重復處罰、交叉管理等一系列越位、缺位、錯位的秩序紊亂問題，主要是由各機構的職權界定不嚴格、不準確和邊緣不清晰造成的。許多擁有立法權的地方政府，都已經為城管執法專門立法，使城管執法工作逐步邁向法制化、規范化。在國家層面目前雖然沒有一部城管法，但有行政法專家認為，因為各地情況不一，經濟社會發展也不平衡，特別是城市管理屬于地方事權，各地因地制宜出臺地方法規，既符合《行政處罰法》的規定，也是規范城管執法的最佳法制路徑。

二、城管執法中存在的主要問題和對策

法治政府的基本含義是，行政機關的一切活動，從實體到程序都必須符合法律制度的規定。如果說城管部門設置合法，其職權范圍也有明確界定，那么，在實踐中，出現的問題主要是：一些地方法律授權的范圍不夠明確，執法中的越位、錯位時有發生；執法手段簡單；執法人員自身素質不高等。為有效防止和遏制類似問題的發生，有必要采取以下措施：

一是理順體制，明確職責，提高城管依法行政的權威性和嚴肅性。城管隊伍自成立之日起，就面臨著兩難選擇：是“讓市長滿意”還是“讓市民滿意”？讓城市主流居民“活得好”還是讓弱勢群體“活下去”？比如，過去北京中關村地區，時有抱著小孩的婦女在人員密集的路邊賣假證件、賣盜版光盤等，且不說這些人影響這一地區的環境秩序，嚴重損害北京市政府把中關村打造為世界一流高科技聚集地的形象，就這些行為本身已經觸犯了刑法，情節嚴重的應當受到司法機關的制裁。那么，如果僅僅靠城管去查抄是不夠的，還需要公安機關等部門的配合，而不是一概由城管出面處理。所以，有關部門的相互協調、相互配合，有利于提高執法的權威性和嚴肅性。

目前，一些地方城管部門的大部分工作，是把原已擁有行政執法權的部門無力執行、甚至不愿執行的行政執法工作集中起來行使。所以，嚴格界定城管執法機構的職權，才能保證在執法過程中有條不紊、盡職盡責，從而真正從制度上避免部門推諉、扯皮，避免執法中不作為、亂作為等消極現象的發生。北京市通過立法明確規定，城管相對集中處罰權限范圍的確定和調整，只能由市人民政府決定，城管執法機關和相關部門不得擅自調整、變更。這就為城管隊伍依法行政提供了制度上的保證，從根本上防止執法中的越權和隨意性。

二是嚴格對城管隊伍的管理，提高執法水平，努力減少執法中的對立和沖突。開展綜合執法、行政處罰權相對集中行使，城管部門擁有了很大的權力。要防止執法中的權力濫用，必須加大對城管執法的監管力度，不斷提高執法人員的素質和執法水平。城管執法人員無論是不作為、消極作為，還是濫作為，都應當被追究責任。城管執法內容較多，涉及市容環境衛生、市政管理、施工現場、流動無照經營等多方面，對這些職權的行使，無論是實體還是程序，以及相應的法律責任等，都應當在規定的范圍內行使。可以說，任何執法行為對執法人員的綜合素養都是考驗。自己本身不僅要知法、懂法、執法，并且在執法中同樣要依法、遵法、守法。既要依法辦事，又要體現政策，具體問題具體分析。如果是面對初次討生活的弱勢群體，執法行為是否可以蒙上一層人文的面紗？在面對的不是暴力抗法時，處理的方法和手段，是否可以更加溫情？因為，城管執法的制度設計本身是人性的，是為了城市更美、百姓生活更好，是為了讓代表國家暴力機器的警察，在面對普通百姓一些輕微違法行為時，可以稍稍退后一步，由城管執法人員先行處理。而如果百姓每天面對的城管執法人員不是警察勝似警察，那么，城管的社會效果將會大打折扣。因此，除了提高城管執法人員的素質外，嚴格對城管執法隊伍的管理也很有必要。對城管執法人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為，也必須依法追究責任。

三是發揮社區對城市管理的參與和協助作用，更多關注民生、民意，增強城市的活力。世界上任何一個國際大都市都有小商小販存在的空間，關鍵是如何控制在一個合理的范圍，這也體現了一個社會的寬容程度。比如，隨意寫畫，在柏林墻上是一道游人必去觀賞的風景，但沒有一個國家政府機關的外墻上，可以任百姓隨意涂鴉。因此，哪些事情以及在哪些地區管或不管，都需要政府機關認真研究和論證，使得政府的決策更加科學民主，更加實事求是和符合民意。比如，筆者曾居住過的一個小區，建于70年代末。前些年，居民中80歲以上的老人有100多位，百歲老人也有20多位。在養老機構還不能滿足需要的情況下，這些老人大多在家養老，有的是子女不在身邊的“空巢”老人。過去社區里的水果攤、蔬菜攤非常便民，后來被城管執法人員清走后，居民只能去較遠的市場，每天采購成為這些老人生活的很大難題。后來小區居委會在收集大家意見的基礎上，與城管執法人員進行溝通協調，請回了原來的小攤販，還利用居委會的空房子，開了小超市和干洗店。而這些攤販也很珍惜這來之不易的攤位，他們不僅義務為一些行動不便的老人送菜、送貨上門，而且進貨時還根據一些老人的特殊要求，批發少量的特殊水果、蔬菜。同時，他們也能自覺維護攤點周邊的衛生和環境，每天主動清掃垃圾，有事與居委會及時溝通，小區周邊治安也沒有發生大的問題。當時有的攤主說，雖然每月要交一些管理費，但即使這樣，他們也還是非常高興能夠在社區經營，以相對固定的客戶群和他們熱情周到的服務，獲得報酬，維持生計。

四是發揮輿論導向和監督的作用。2011年5月，某市一輛標有“城管執法”車在交警網上被曝光，該車共有129次違章記錄未作處理，2008年以來一直未年審，在交警檢查時想脫離現場，交警撥打110，在派出所民警協助下，該車開進派出所。經協調，司機簡單道歉后把車開走。交警將當時拍的視頻發在網上，各大網站均有轉載，網友稱該車為“最牛”城管執法車。在媒體的關注下，有關人員一定會受到相應的處分，也不會在“協調”之后不了了之。由此可以感受到輿論監督的力量。在網絡時代，普通人都能用手機記錄并發布一個事件的全過程，因此，其監督的力量和公開的速度，有時超乎人們的想象。當然，在依靠輿論和媒體監督的同時，也要正確引導輿論，要讓大家知道真相和是非，對惡意造謠和混淆是非的言論，要正面回應和澄清。任何的偏激，都只能加大城市管理的成本，增加城管執法的難度，甚至會影響政府在百姓中的形象。因此，正確的輿論導向是城管依法行政必不可少的環境因素之一，也是引導市民知法、守法的重要渠道。

（作者系中央編辦政策法規司副司長）