進一步加強和創(chuàng)新政法專項編制管理更好地服務于經濟社會發(fā)展大局

馬 震

進一步加強和創(chuàng)新政法專項編制管理更好地服務于經濟社會發(fā)展大局

馬 震

政法專項編制是指在各級法院、檢察院、公安、國家安全、司法行政機關（含監(jiān)獄、勞教系統(tǒng)）使用的行政編制，它在整個編制管理中具有重要地位。近年來，政法專項編制管理不斷加強和規(guī)范，有力地保障了政法機關履行職責任務。但也要看到，政法專項編制管理中還存在編制增長壓力大、結構不夠合理、規(guī)章制度不盡完善等問題，需要根據新的形勢和任務，進一步創(chuàng)新理念、思路和方法，不斷提升政法專項編制管理水平，使之更好地為經濟社會發(fā)展大局服務。

一、政法專項編制管理逐步走向規(guī)范

政法專項編制實行統(tǒng)一領導、分級管理。多年來，在中央的堅強領導下，各級機構編制部門和政法機關認真履行職責，開拓創(chuàng)新，在政法專項編制管理上做了大量工作，探索出許多好經驗、好做法，政法專項編制管理取得了明顯成效。

一是集中統(tǒng)一管理不斷加強。由于歷史原因，一些地方曾自行確定本地區(qū)的政法專項編制，這給政法隊伍建設和管理帶來一系列問題。為此，中央出臺相關政策，著力解決地方自定編制問題，專門下達政法專項編制。目前，地方自定政法編制問題已基本解決，地方各級政法機關使用的政法專項編制實現了由中央統(tǒng)一核定、統(tǒng)一下達。

二是編制使用范圍不斷規(guī)范。針對一些地方存在的政法機關事業(yè)單位人員、工勤人員占用政法專項編制等問題，中央編辦會同有關部門專門下發(fā)通知，對規(guī)范使用新增政法專項編制范圍作出規(guī)定，對各地存在的問題進行清理、規(guī)范。各地按照中央要求，認真解決政法機關事業(yè)單位人員、工勤人員占用政法專項編制問題，確保新增的政法專項編制足額用于執(zhí)法崗位。

三是編制結構不斷優(yōu)化。中央明確要求政法專項編制的分配使用要突出重點、加強基層和一線。在下達編制時，中央編辦嚴格審核各地的分配方案，督促和推動政法專項編制向重點急需地區(qū)、基層和一線傾斜。一些地方如黑龍江、河南、重慶等省（市）因地制宜，大膽創(chuàng)新體制機制，推行扁平化管理模式，減少指揮層級，著力推動警力下沉，機關人員編制大幅度精簡，基層和一線執(zhí)法人員力量進一步加強，政法專項編制布局結構趨于合理。

四是編制使用效能不斷提升。各地充分利用新增政法專項編制，嚴把進人關，“凡進必考”，招錄了一大批高素質、高學歷人才，政法隊伍的年齡、知識結構得到改善。一些地方加大編制資源整合力度，合并警種和內設機構，較好地解決了因內部分工過細、警種設置過多導致編制使用效能不高的問題。

二、進一步加強和創(chuàng)新政法專項編制管理的必要性

政法機關作為人民民主專政的工具，在鞏固黨的執(zhí)政地位、加強國家政權建設、維護社會和諧穩(wěn)定方面負有重要責任。當前，我國既處于改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾的凸顯期。新形勢、新任務對政法機關履行職責提出了新的更高的要求，政法專項編制是政法機關履職的重要組織保障，必須通過不斷加強管理和開拓創(chuàng)新適應新形勢、新要求。

第一，加強和創(chuàng)新政法專項編制管理，是實施依法治國基本方略的需要。依法治國、建設社會主義法治國家，是發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要內容。在實施依法治國基本方略中，政法機關發(fā)揮著不可替代的重要作用。加強和創(chuàng)新政法專項編制管理，有利于提高政法機關堅持執(zhí)法為民、公正執(zhí)法的能力，有利于維護人民群眾合法權益，促進社會公平正義，為經濟社會發(fā)展提供堅強的司法保障、和諧的社會環(huán)境和良好的政治環(huán)境。

第二，加強和創(chuàng)新政法專項編制管理，是落實司法體制改革任務的需要。近年來，為落實中央關于司法體制和工作機制改革的要求，相繼對一些部門、企業(yè)管理的公檢法體制進行了改革，將其納入統(tǒng)一的國家司法管理體系，并核定了政法專項編制，下一步要加強和完善對這些新納入國家司法體系的政法機關的編制管理。2008年，中央明確提出探索研究與政法工作性質和地區(qū)特點相適應的政法專項編制標準，這是加強和創(chuàng)新政法專項編制管理的重要舉措。考慮到這項任務的艱巨性、復雜性，需要將其作為一項長期性、戰(zhàn)略性工作來抓，認真研究，逐步推進。

第三，加強和創(chuàng)新政法專項編制管理，是保障政法機關履行社會管理職責的需要。社會管理是中國特色社會主義事業(yè)總體布局中社會建設的重要組成部分。中央對加強和創(chuàng)新社會管理高度重視，作出了一系列重大決策部署。政法機關在社會管理中負有重要的、神圣的職責。化解社會矛盾、維護群眾利益、促進社會公平正義等，都需要政法機關積極發(fā)揮作用。面對艱巨繁重的任務，在政法專項編制總量嚴格控制的情況下，必須通過創(chuàng)新政法專項編制管理來提高編制使用效能，確保政法機關更好地履行社會管理各項職責。

第四，加強和創(chuàng)新政法專項編制管理，是管住管好政法專項編制的需要。管住就是按照中央關于機構編制管理的要求，嚴格控制政法專項編制規(guī)模，防止編制過快增長；管好就是著眼于經濟社會發(fā)展要求和政法機關實際工作需要，不斷改進、完善政法專項編制管理。要管住管好政法專項編制，就要創(chuàng)新管理思路和管理模式，科學配置并合理使用編制資源，以破解嚴格控制機構編制與滿足政法事業(yè)發(fā)展需要之間的矛盾，更好地適應新形勢下加強政法隊伍和政法機關建設的需要。

三、加強和創(chuàng)新政法專項編制管理的基本原則、總體思路及主要任務

在新的形勢下加強和創(chuàng)新政法專項編制管理，既要繼承歷史上形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和有效做法，又要勇于開拓創(chuàng)新，使政法專項編制管理體現時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。

加強和創(chuàng)新政法專項編制管理，應堅持以下原則：

一是要始終堅持統(tǒng)一領導、分級管理原則。目前的政法專項編制管理體制，是我國現行的政治制度、經濟體制和行政管理體制的需要。實踐證明，實行統(tǒng)一領導，分級管理，有利于維護政法專項編制管理的嚴肅性和權威性，有利于嚴格控制編制過快增長，有利于充分發(fā)揮中央和地方在政法專項編制管理上的兩個積極性。政法專項編制的核定、審批權限在中央，任何地方無權自定編制。地方應按照中央的統(tǒng)一部署要求，做好中央下達編制的落實、使用等工作，并加強對編制使用情況的監(jiān)督檢查，不能再搞自定編制，不準再超編進人。

二是要始終堅持適應經濟社會發(fā)展需要原則。馬克思主義經濟學理論強調，上層建筑必須適應經濟基礎。政法專項編制屬于上層建筑的一部分，加強和創(chuàng)新政法專項編制管理必須服務和適應經濟社會發(fā)展需要。服務于經濟社會發(fā)展，就要從經濟社會發(fā)展全局出發(fā)，緊緊圍繞完善社會主義市場經濟體制和中國特色社會主義司法制度來創(chuàng)新編制管理；適應經濟社會發(fā)展，就要立足于現階段我國經濟發(fā)展水平，合理確定政法專項編制規(guī)模，研究制定編制分配、下達標準，在編制管理上做到既不超越、也不滯后于經濟社會發(fā)展。

三是要始終堅持精簡、統(tǒng)一、效能原則。精簡是編制管理的一貫要求。在歷次機構改革中，精簡和控制機構編制都是重要內容。統(tǒng)一就是政法專項編制管理的制度、程序、目標必須統(tǒng)一，執(zhí)行規(guī)定要令行禁止，不允許各地區(qū)各部門自行其是。效能是加強和創(chuàng)新政法專項編制管理的目的，也是檢驗管理成效的重要標準。要通過科學制定編制方案、優(yōu)化編制結構、創(chuàng)新體制機制等措施來提高編制使用效能，發(fā)揮最大效益，切實做到少增編、多挖潛、多辦事。

加強和創(chuàng)新政法專項編制管理要實現以下三個轉變：

一是從數量管理向結構管理轉變。經濟學上有關于資源的使用遵循邊際效益遞減規(guī)律，即隨著投入資源的增多，每單位資源所產生的邊際效益（即效益增加量）是遞減的，最終遞減為零邊際效用甚至負邊際效用。這時，就要從增加資源投入轉變?yōu)樘岣邌挝毁Y源使用效益，而優(yōu)化結構是主要途徑。政法專項編制作為一種重要資源，在研究有關問題時，可參考這一定律。

二是從靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉變。目前的政法專項編制管理還基本上處于“靜態(tài)”，這里所指的“靜態(tài)”并不是從數量上講的，而是從結構上講的。近年來，政法專項編制的總量根據形勢任務的需要在不斷增加。但政法專項編制一旦下達到各系統(tǒng)、各單位后，就基本處于“靜止”狀態(tài)。盡管在一定時期內編制保持穩(wěn)定是必要的，但作為一種資源，應根據需要進行必要的動態(tài)調整，把編制配置到最為需要、使用效益最高的地方。

三是從經驗管理向制度管理轉變。經過多年實踐，政法專項編制管理積累了許多有益的經驗和有效的做法，這些經驗做法對規(guī)范政法專項編制管理發(fā)揮了重要作用。但目前這些經驗做法還沒有上升到制度層面，尚未形成系統(tǒng)性的政策、規(guī)定，影響到政法專項編制管理水平的進一步提高。經驗管理往往會帶來管理上的隨意性、要求不一致、缺乏權威性等問題。制度具有根本性、長期性和穩(wěn)定性。嚴格縝密的制度是加強編制管理的有效手段和重要依據。當前，迫切需要將政法專項編制管理的經驗做法進行總結，實現由經驗管理向制度管理轉變。

結構管理、動態(tài)管理、制度管理是緊密聯系、相輔相成的，優(yōu)化結構需要通過動態(tài)調整實現，動態(tài)調整以優(yōu)化結構為目的，而制度管理是基礎和保障，不論是結構管理還是動態(tài)管理，都需要建立相應的規(guī)章制度，并通過規(guī)章制度來保障和實現。

當前和今后一個時期，加強和創(chuàng)新政法專項編制要著力做好以下工作：

第一，嚴格控制規(guī)模。實踐表明，在一定時期內對編制規(guī)模進行控制，是加強編制管理、防止編制過快增長的有效措施。2008年，中央編委根據經濟社會發(fā)展需要，確定了2008－2012年政法專項編制增編總盤子，截至目前，已下達了兩批編制，對加強地方各級政法機關力量發(fā)揮了顯著作用。統(tǒng)籌考慮我國基本國情、整個政法隊伍規(guī)模、政法工作實際需要、財政承受能力和社會影響等因素，中央確定的政法專項編制總量是適當的，關鍵是把中央下達的編制落實好、使用好，使之形成戰(zhàn)斗力，在今后相當長一段時間內，不宜再開新的增編口子，確保政法專項編制總規(guī)模不突破。同時，要認真總結經驗，借鑒國內外編制管理的有關做法，積極探索研究符合我國基本國情、與政法工作性質和地區(qū)特點相適應的政法專項編制標準。

第二，優(yōu)化編制結構。要按照“控制總量、盤活存量、優(yōu)化結構、有減有增”的思路，不斷調整、優(yōu)化政法專項編制結構，該加強的加強，該核減的核減，在確保總規(guī)模不突破的情況下，通過編制動態(tài)調整滿足政法機關的實際需要。當前和今后一段時期，要結合政法專項編制管理具體情況，著重研究編制動態(tài)調整問題。一是跨層級調整，即參照目前行政編制跨層級調整辦法，在不同行政層級之間對政法專項編制進行調整，目前有的地方已經在積極進行探索。二是跨系統(tǒng)調整，即在各個政法系統(tǒng)之間調整編制。三是跨警種調整，即在同一政法系統(tǒng)內部不同警種之間調整編制。動態(tài)調整問題比較復雜，涉及方方面面，要在深入調查研究和大量基礎性工作的前提下，提出具體有效的辦法。

第三，創(chuàng)新體制機制。推動體制機制創(chuàng)新，能夠在不增加政法專項編制總量的情況下，盤活編制存量，優(yōu)化結構配置，挖掘內部潛力，減少指揮層級，推動警力下沉，是提高編制效能的有效途徑。體制機制創(chuàng)新應成為今后加強政法專項編制管理的重點方向之一。近年來，不少地方大膽探索警務體制機制創(chuàng)新，比如，有的地方撤銷公安分局，做大做強派出所，有的地方撤銷派出所，充實強化公安分局，還有的地方整合警種資源，建立交巡警平臺等，這些體制機制創(chuàng)新已經初現成效，并積累了不少經驗。

第四，建立健全制度。要按照中央關于編制管理的規(guī)定要求，總結多年來政法專項管理形成的經驗、做法，結合政法專項編制面臨的新情況、新問題，制定并完善相應的規(guī)章制度，真正做到有法可依。有了制度之后，還要做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，加強對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，切實把各項要求落到實處。要嚴肅編制工作紀律，對于違規(guī)違紀行為性質嚴重、影響惡劣的，堅決查處，該通報的通報，該處分的處分，真正維護制度的權威。要探索將執(zhí)行編制紀律情況納入政法機關領導干部考核內容，建立考核機制和責任追究機制。

（作者系中央編辦一司副司長）