公共財政框架下事業單位改革的幾個問題

趙 路

公共財政框架下事業單位改革的幾個問題

趙 路

公共財政，是以滿足社會公益需要為目標的財政制度設計。它的性質表明，財政收支活動必然是公益的，而不是私人的、市場的。在我國，事業單位是提供各類公益服務、滿足人民群眾各類公益需要的主要載體。可見，公共財政與事業單位有著內在的、必然的聯系。在當前加快發展公益事業，改善和保障民生，滿足人民群眾日益增長的公益服務需求的新形勢下，如何發揮好公共財政的職能作用，推進事業單位這個提供公益服務主要載體的改革，具有十分重要的意義。

一、明確職能定位，改革投入方式

公共財政支持的對象是以滿足社會公益需要為目標的公益性活動，或者也可稱為非營利性活動。除此之外，均應由市場、企業或者個人來提供。目前，我國有120多萬個事業單位，遍布全國城鄉，遍布從中央到省、市、縣、鄉鎮五級政府，遍布教科文衛、農林水氣、工交商貿、優撫救濟等各行各業。從這些事業單位職能上看，雖然多數是從事公益性活動，但相當一部分的職能是五花八門：有履行行政職能的，有從事生產經營活動的，有屬于社會團體性質的，等等。無怪乎有人形容：“事業單位象個筐，什么東西都能往里裝。”這種狀況，既不符合公共財政的職能定位，也不符合事業單位的職能定位。必須正本清源，深化改革。

解決好職能定位問題，關鍵要處理好兩個關系，即市場與事業單位的關系和政府與事業單位的關系。在第一個關系中，最突出的問題是一些事業單位的職能基本與公益性無關，而主要是從事生產經營活動，這顯然違背了事業單位的本來含義，從事了營利性市場主體的行為。在第二個關系中，最突出的問題是一些事業單位承擔了行政職能，把本應由政府承擔的事務交由事業單位承辦，這顯然也不符合事業單位的本來含義。這是造成政事不分、事企不分，事業單位職能定位不清的根本原因所在。

當前，必須按照中央關于分類推進事業單位改革的要求，在清理規范的基礎上，按照不同事業單位的社會功能，科學分類，使之各歸其位。即：承擔行政職能的，要逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；從事生產經營活動的，要逐步將其轉為企業；只有那些從事公益服務的，才能夠保留在事業單位序列。

在分類改革的基礎上，對不同類型的事業單位，要制定不同的財政投入政策并改革財政投入方式。承擔行政職能的，改革后應執行財政對行政單位的投入政策；轉為企業的，除按國家規定享受相關政策外，應與財政供給脫鉤；從事公益服務的事業單位，可以考慮采取根據公益性程度定政策，結合承擔的公益服務任務、單位財務收支狀況和國家財力可能定經費的原則。具體來說，對從事基本公益服務的事業單位，可以實行財政保障政策，具體的經費額度則要視其承擔的基本公益服務任務和國家財力可能確定；對從事非基本公益服務的事業單位，可以實行財政補助政策，具體經費額度要視其承擔的公益服務任務、單位財務收支狀況和國家財力可能確定。無論是實行財政保障政策，還是實行財政補助政策的事業單位，其年度預算安排都要逐步將目前的“基數法”改為“零基法”，不能以“基數”定終身，同時，要著力推進事業單位基本支出的定額標準體系建設和科學規范的項目支出管理制度建設。通過上述措施，使財政對事業單位的投入逐步建立在一個有明確的政策原則、科學規范的核定方式的新模式。

二、調整和優化事業資源組織與配置方式

長期以來，我國事業資源組織與配置存在三大問題：一是行政化色彩濃厚。主要表現在一些事業資源組織與配置上，沒有充分遵循事業發展的規律和特點，偏重于采取按照行政隸屬關系和行政區劃組織和配置事業資源的方式。如，一些業務職能基本相同的科研機構，從中央到地方層層設置，這個地方設置、另一個地方也設置，甚至在同一地方由不同層級部門設置了同類科研機構多達二十多家，造成大量的重復交叉。又如，從中央到省、市、縣層層都設立了數量不一、類型不同的歌舞團、話劇團、京劇團，等等。

二是手段單一。主要表現在政府和財政包攬偏多，社會力量參與不足，市場機制作用發揮不充分，尚未形成事業資源提供主體和提供方式多元化的格局。在一些公益事業的發展上，仍然程度不同地承襲計劃經濟體制下的理念和方法，偏重采取政府包辦、財政供給的單一方式。發展公益事業，無疑政府要承擔主要責任，尤其是基本公益服務。但這并不意味著政府要“包打天下”、“大包大攬”，這不僅難以解決公益事業發展上的供需矛盾，而且也不利于公益事業的健康快速發展。

三是體制不完善。主要表現在中央與地方公益事業發展的事權劃分不夠清晰，一方面需要中央發揮更多職能作用的基本公益服務，中央的協調與轉移支付力度尚顯不足，城鄉之間、區域之間、區域內部基本公益服務還遠未實現均衡發展的目標；另一方面中央又承擔了不少本屬于地方事權的支出責任，無論是中央專項轉移支付的設立，還是中央相關部門的工作職責，程度不同的都存在這方面的問題，等等。

在分類推進事業單位改革過程中，要有針對性地、逐步地解決上述問題。首先，在事業資源組織與配置的宏觀布局上，要充分考慮不同事業的發展規律、公益程度及其特點，科學合理地進行布局，避免簡單地采取按照行政隸屬關系和行政區劃進行布局。比如，政府科技資源的組織與配置，就應當樹立“全國一盤棋”的指導思想，加強中央的統籌與協調。過去我們常講“科學無國界”，在一個國家內部，科學更不應該有部門界、地區界、產學研界。政府科研機構，政府支持的科技計劃、科學基金、科研專項，政府支持建立的大型科研裝置及設備等，如何設立？設立多少？在哪設立？都應加強中央的統籌與協調，制定相應的法規與規劃。如若仍按目前的辦法，結果只能是造成大量的重復、分割和封閉的狀況。

其次，在發展公益事業的手段或方式上，需破除計劃經濟體制下形成的“政府包辦”的傳統觀念，樹立適應社會主義市場經濟體制要求的提供主體多元化和提供方式多樣化的新觀念。發展公益事業，無疑要發揮政府的主導作用，強化政府責任，但并不等于一切由政府包辦。一方面，政府要制定相關政策法規，大力支持社會力量舉辦公益事業。比如，政府購買服務就是一種好辦法。目前，我國學前教育資源緊缺，供需矛盾尖銳，群眾“入園難”、“入園貴”問題比較突出。在近年學前教育發展過程中，民辦園異軍突起，占幼兒園總數的比重已達67%。在這種情況下，政府在積極發展公辦園的同時，應積極支持民辦園的發展，對那些普惠性、低收費的民辦園采取購買服務的方式，既可減輕政府投入的壓力，又有效提高幼兒園位的供給，不失為加快我國學前教育發展的有效方式。另一方面，政府還要大力支持社會力量捐贈公益事業，大力倡導和發展志愿服務。志愿服務，在國外尤其是發達國家十分普遍。有關資料顯示，美國就有近半數的公民進行了志愿服務登記。近年來，我國志愿者參與公益服務活動也呈現了良好態勢。北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等都是十分典型的范例。發展公益事業，必須走出辦事就要設機構、加編制、增人員、要經費的傳統模式。公益事業是全民的事業，是功在當代、利在千秋的事業，僅靠政府，不發動社會力量和廣大人民群眾，是辦不好公益事業的。

第三，在公益事業的體制上，主要應進一步完善分稅制財政體制及相關事業體制，其核心問題是進一步明晰中央與地方及地方各級政府間的事權劃分和支出責任。可考慮劃分為中央事權、地方事權和中央與地方共有事權。屬于中央事權的，由中央承擔支出責任；屬于地方事權的，由地方承擔支出責任；屬于中央與地方共有事權的（特別是基本公益服務），可以由中央與地方分擔支出責任。對經濟欠發達地方，中央加大對其轉移支付的力度，特別是加大一般性轉移支付的力度，使這些地方能夠履行其事權所需要的支出責任。

三、改革和加強事業單位財務資產管理

財務資產，是事業單位健康、有效運行的物質基礎和重要保障。做好事業單位財務資產管理工作，對公益事業發展意義重大。當前，事業單位財務資產管理主要存在三方面問題：一是一些單位依法理財意識淡薄，如不按國家有關規定發放津補貼，違規辦理有關收入與支出，私設“小金庫”等；一些單位不注重財務資產制度和內控制度建設，資金與資產的損失、浪費時有發生，甚至發生腐敗等問題。二是尚未建立事業單位資產配置標準體系，一些單位在辦公與業務用房、儀器設備、車輛等資產配置上缺乏依據、寬嚴不一、重復交叉。三是尚未建立事業單位的績效評價制度，事業單位占用了大量的諸如土地、房屋、設備、資金等公共資源，其提供的公益服務的數量、質量、效益如何，目前缺乏一套績效評價制度等。

為使事業單位向社會提供更多更好的公益服務，必須進一步改革和加強事業單位財務資產管理。首先，要全面加強事業單位財務資產管理制度建設，尤其是財務制度、預算制度、收支管理制度、政府采購制度、資產管理制度、內控制度、問責制度，以及責任、程序、環節清晰的流程制度等。只有事業單位自身的制度完善了，才能使國家有關財經法律制度貫徹好、落實好，才能使事業單位自身的經濟行為有章可循、科學規范。

其次，要積極推進事業單位資產配置標準體系建設工作。事業單位行業眾多、類型各異，資產配置情況十分復雜。開展這項工作，可以考慮以下幾種辦法：一要分行業、分類型制定資產配置標準，教育、科技、文化、衛生等行業特點各異，就是教育內部，大學、中學、小學也各有不同，應當制定不同的資產配置標準。二要先從制定從事基本公益服務事業單位的資產配置標準做起，因為，基本公益服務涉及每個公民的基本權益，是國家首先要發展的公益事業，要實現其均衡化的目標，必然要求資產配置的均衡化，配置標準必須統一。三要分別制定通用資產和專用資產的配置標準，同行業、同類型事業單位，如大學，其學生教室、課桌椅等就屬于通用資產，各大學的通用資產應有統一的標準；而大學的專業實驗室、科研儀器設備等，因各大學的學科不同，科研實力不同等就應歸屬于專用資產范疇，要結合大學的實際情況，制定專用資產配置標準。同時，還要考慮我國的不同行政級次、不同區域的實際情況，制定資產配置標準。

第三，逐步建立事業單位的績效評價制度。績效評價制度，是許多發達國家廣為推行的對占有、使用公共資源的機構進行績效評價的一種制度，或者說是對這類機構占有、使用公共資源取得了什么樣的業績、效果進行評價。在我國大力發展公益事業、財政大幅增加對公益事業投入、人民群眾對公益服務需求有越來越高企盼的今天，建立這項制度意義重大。建立這項制度要做好以下幾項工作：一要把事業單位的業務工作計劃與財政預算相掛鉤，不能形成“兩張皮”，這樣才能評價一個單位用財政資金辦了什么事、辦了多少事，事辦得怎樣。二要建立一套科學公正的績效評價指標體系，這樣才能使這項工作可量化、可操作、可比較、可考核。三要建立第三方的評價機制，一個事業單位的績效如何，不能自己說了算，也不能其上級主管部門說了算，應當由有資質的第三方評價機構說了算。四要將評價結果向社會公開，接受社會監督。鑒于這項工作的復雜性和艱巨性，可以采取先試點、再推開，先項目、后機構的辦法。

（作者系財政部教科文司司長）