關于職責、機構、編制的基礎研究

伏 寧

關于職責、機構、編制的基礎研究

伏 寧

機構編制部門的工作幾乎天天離不開職責、機構、編制。這三個基本概念都包含了什么樣的內容和規律性，值得深入研究。

一、政府職責和職能轉變

改革開放以來，特別是1988年機構改革第一次提出轉變政府職能以來，已過去20多年，其中，哪些是該轉的，哪些是不該轉的？將來還需不需要轉？為了回答這些問題，必須首先明確轉變什么？

政府職能一詞，傳統工具書中沒有明確出處。《辭源》、《辭海》、《簡明大不列顛百科全書》、《大百科全書·法學卷》中均無此詞。只是在《大百科全書·政治學卷》中有一條比較抽象的解釋：政府職能就是代表統治階級實行政治統治和管理公共事務。政府職能一詞，在中央文件中有明確出處。1988年國務院機構改革中首次把轉變政府職能作為機構改革的關鍵，但文件本身并未對這一概念做具體解釋。在后來的一些理論文章和書籍中有過許多解釋，比較集中的意思是：政府職能即國家行政機關依法對社會生活諸領域的公共事務進行管理的職責、功能。我國憲法中也無政府職能這個概念，只有政府職權一詞。如果我們把憲法中所表述的政府職權簡單地理解為職責+權限，把一般表述的政府職能簡單地理解為職責+功能的話，兩種表述的共同點是政府職能這個概念都是由兩個部分所構成，即前一部分是由法定地位（或固有屬性）所決定的責任，即必須做什么；后一部分是履行責任時的權限、功能或效用，即怎樣去做、能不能做得到。

由此可見，轉變政府職能，實際上轉變的是政府職能中的后一部分，即履行政府責任的具體權限、方式、不同時期的重點和所發揮的效用，而不是轉變政府的責任，責任不存在轉變問題。即該不該做是一回事，是根本；能不能做到、如何做到是另一回事，是方式；所謂“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”等，講的都是責任，而不是具體行為。相反，“無為而治”、“有所為有所不為”、“有所不為而后可以有為”等，講的則是行為方式而不是責任。政府對社會負責、對公民負責，是政府與生俱來的責任；但履行這些責任的方式、權限和效用等應該有所約束，并在不同時期有所不同。

2008年國務院機構改革方案和各部門“三定”規定中，突出強化了部門責任，是這次機構改革的一大亮點，為推行行政問責制提供了必要的依據。當出現行政不作為的時候，當出現群體事件、突發事件的時候，當要向某個部門或某個領導人問責的時候，常有人“振振有詞”地說，這事不是我的責任，致使過則相諉、難咎其責。因此，強調政府責任意識有重要的現實意義，未來行政管理體制改革的關鍵，應是進一步強化責任意識，明確政府及其各部門的責任。

二、機構的效用和生長周期

《辭海》中釋義，機構本意是各組成分之間具有一定相對運動的裝置，能實現某種特定功能的運動，現在泛指工作機關或單位。從機構編制管理的角度來分析，靜態看機構，是一種多部分的有機構成，在管理領域是一種組織；動態看機構，是一種做功的過程，在管理領域是一種組織行為。所以光有有機構成還不是機構，還要做功，即運轉起來。運轉起來就得有效用（或曰功能），效用又有正負之分。一般而言，機構的正效用，包括責任擔當、作為恰當、信息聚散等。機構的負效用，包括責任不清、作為不當或不作為、人財物等行政成本。

就機構外部而言，在相同或相近事務領域內，如果只設一個機構，則這個機構的責任最大、權力最大、行為效用最大、信息量最大，即該機構的正效用最大，但這樣的正效用會隨著增設了相似的機構而減小，即機構的正效用隨著機構數量的增多而減少，呈負相關；同時機構的負效用隨機構數量的增多而增大，呈正相關。因此，隨著機構數量的增加，當機構的正效用不斷減小和機構的負效用不斷增大達到相當時，此時機構所發揮出來的效用可稱為臨界效用，達到臨界效用的機構數就是該事務領域內可設的最適度機構數，這個最適度機構數可以是一個數值、也可以是一個數值范圍。這在研究某一級政府總的機構限額時有用處。

就機構內部而言，機構的正效用隨職責增加、規格提高、信息量增大而增大，隨內設機構的增多、人員編制的增加、行政成本的增加而減小；機構的負效用則隨內設機構的增多、人員編制的增加、領導職數的增加而增加。當機構的正效用不斷減小和機構的負效用不斷增大達到相當時，該機構所發揮出來的效用可稱為臨界效用，達到臨界效用的機構就是該機構的最佳狀態。這在研究單個機構的績效時有用處。

機構有很多特性，比如系統性、協調性等，對于政務機構來說，還有鮮明的政治性、社會性。這里著重說兩點容易忽略的機構特性：一是機構的責任。可以說機構的第一要素就是明確責任，而不是一般所說的目的性，因為設立任何機構都有目的，比如為了解決干部問題“因人設事”所成立的機構，也是一種目的，但不是責任。責任是指對社會、對老百姓負責的責任。由于責任不同，由此產生的機構性質和組織形式就會相應有所不同。二是機構的生長周期。機構也像植物一樣，有從幼年到成年再到老年的自然生長周期，當一個機構運轉中出了問題時，需要分析，如果是幼年時期、成長中的問題，解決的辦法是改進完善；如果是老年時期、衰亡中的問題，就應該創造條件撤并。如果成長中的問題卻要撤并它，或者是衰亡中的問題還要勉強保留它，效果很可能適得其反。

比如能源機構，早在1980年就成立過國家能源委，但2年后被撤銷。1988年機構改革時組建了能源部，5年后又被撤銷。當時設立的能源機構是有一些問題，但現在看來，應該是成長中的問題，本來應該去扶持它、完善它的，但一碰到問題就給撤了。2008年機構改革時，又組建了國家發改委管理的國家能源局。同時，決定設立高層次議事協調機構國家能源委。

再如工業機構，1993年首次提出機構改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要。這意味著在計劃經濟模式下按工業門類設置的工業專業經濟管理部門到了衰亡期了。但實際過程較長，1998年機構改革時仍予保留，認為條件還不具備，提出分兩步走，先改為經貿委管理的國家局，過渡三年再撤。到2001年2月正式宣布撤銷國家經貿委管理的9個國家局。至此，標志著計劃經濟體制下由政府分設部門直接管理工業的時代基本結束，社會主義市場經濟體制初步建立。

三、編制的效用和使用周期

編制不僅僅是一個名額或數量的概念，同時，也是效用問題。編制的正效用是指使用該編制所產生的工作數量和工作質量。編制的負效用是指使用該編制所需要的經費、辦公條件、各項待遇以及增加了的相互關系和協調難度。通常，責任不清和作為不當是機構的主要負效用，行政成本是機構的次要負效用。相比之下，行政成本是增加編制的主要負效用，增加人員之間相互協調關系則是編制的次要負效用。

在工作量一定的條件下，編制的正效用隨編制數量的增多而減少，呈負相關；同時編制的負效用隨編制數量的增多而增大，呈正相關。因此，隨著編制數量的增加，編制的正效用不斷減小而編制的負效用不斷增大達到相當時，編制所發揮的效用可稱為臨界效用，達到臨界效用的編制數就是該一定量工作所需的最適度編制量，這個最適度編制量可以是一個數、也可以是一個數值范圍。總效用不等于每個編制效用的簡單相加，而等于每個臨界效用的相加。

當一項職責確定下來或工作量一定后，一種辦法是編制量不動，提高使用該編制的人的素質和敬業程度；另一種辦法是在人的素質和敬業程度一時難以提高時，增加編制（即加人），當增加到整體工作狀態開始下降的時候，這個點就是所需的適度編制數。過去按照人口、面積、國內生產總值、財政收入、行政區劃等指標，建立過測算體系。但這個測算體系所測算的不是編制量，而是工作量。工作量不能直接等于編制量，這需要一個轉換才行，這種轉換不僅要考慮到編制的效用與工作量大小有關，還要考慮到與編制的結構有關。比如這批編制中，有多少是低素質的人員以完成簡單的勞動；有多少是高素質的人員以完成復雜的勞動；有多少是年齡大的，以縮短編制使用周期；有多少是年齡小的，以延長編制使用周期。

編制效用還與編制使用周期有關，呈正弧線形關系。一般情況下編制剛開始使用時效用較低，一段時間后（使用該編制的人熟悉工作、成為骨干后）編制使用的效用最大，再過一段時間后（使用該編制的人年高體弱或工作倦怠后）編制效用又下降。可見，只管編制數而不考慮使用編制者的實際能力也不行。

一般而言，集中進行機構改革時，更多考慮的是機構或編制的規模效用；而改革之后，更多考慮的是機構或編制的個體效用。但這只是為了分析問題，實際上兩種效用是同時存在、互為影響的。效用說或許是推行機構編制管理實名制的基礎理論的一部分，其中的數量關系，是可以通過電子政務手段來測算的，包括通過對該項工作過去曾有多少人承擔的歷史分析和通過對類似工作在其它部門通常是由多少人承擔的比較分析等等。值得注意的是，這種測算的結果不一定就是標準，而只是一個參考，就像很多在假設條件下的經濟學定律從未算出準確的結果、但仍不失為一種理論一樣，這些可以作為實際業務研究的基礎。在此之上的較高層次可把機構編制的問題放到黨政群機關的整個組織體系中或大體制中去研究；更高的層次則可把機構編制的問題放到人類社會發展的大背景中去研究（或者說可以用同樣的思維方法去綜合研究），比如機構編制管理中諸多問題的解決是否適應政治上的需要和社會管理服務的需要，是否符合發展的大趨勢，是否在現實的博弈中具有可操作性等等（電子政務輔助系統也應該是開放的、主動把這些因素考慮在內的）。在這樣立體縱深研究形成的參照系之上，最終經規定程序再決策。

（作者系中央編辦電子政務中心主任）