科學設置決策機關建立健全行政決策運行機制

王萬華

科學設置決策機關建立健全行政決策運行機制

王萬華

黨的十七屆二中全會提出要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。其中，決策是行政管理的起點，科學設置決策機關，建立健全行政決策運行機制，是有效進行行政管理的前提和基礎。

一、科學設置決策機關，相對集中行使決策權，實現決策制定與決策執行的適當分離

決策機關設置合理、組織運行順暢，對決策的科學化具有積極的推動作用。決策權配置過于分散的體制存在如下缺陷：一是政出多門導致無法回應綜合決策的要求，部門決策往往就事論事，缺乏統籌協調。二是同一部門集決策權、執行權、監督權于一身，容易產生腐敗、謀取部門利益等問題。三是決策力量分散使得決策機關的決策能力弱化。四是決策信息系統與決策咨詢系統重復設置，造成信息壁壘，影響決策信息的全面、真實、準確。因此，決策權的配置應當與決策活動的特點相匹配。現代決策往往是綜合決策，涉及到多方面事務，強調宏觀性、整體性以及利益的綜合考量，決策機關的設置需要打破事權分割體制，推行綜合決策。在推進大部門制改革進程中，需要以功能為中心來構架政府權力結構，按照決策功能設置決策機關，將決策制定機關與決策執行機關適當分離，相對集中行使決策權。按大行業、大系統設置專門的決策機關，專司決策。每個決策機關對應若干個執行機關，執行機關根據需要，規模可大可小，職責相對專業和獨立。不強調執行機關與決策機關的對應性，一個執行機關可以同時執行幾個決策機關確定的任務，一個決策機關的決策也可以讓幾個執行機關執行。決策機關與執行機關之間通過行政合同確定各自權責，并保持有效溝通。

決策制定與決策執行在組織上的適當分離，符合行政組織專業化分工的發展方向，有利于推進決策的科學化。決策權相對集中能夠更好實現統籌管理，綜合決策，決策機關只負責決策，扮演規則制定者的角色，更易于平衡決策涉及的各種利益，提高決策認同度，使決策執行更為順利。同時，有利于整合決策資源和力量，解決決策信息系統重復設置、重復收集信息等問題，使決策信息更加全面真實。

二、建立健全決策調查研究機制，完善決策信息系統和決策智力支持系統，完善專家論證制度

黨的十七大提出“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統”，強調作好重大問題前瞻性、對策性研究，對此，需要重點做好以下工作：

第一，加強政府決策咨詢機構建設，強化其參謀咨詢功能。發達國家為協助政府首腦進行決策大都建立了專門的決策研究咨詢機構，如美國總統的辦事機構、英國內閣辦公廳下的秘書處和各種專責小組，都具有重要的決策研究、咨詢功能。與發達國家相比，我國政府設立的決策咨詢機構在數量和質量上都存在一定差距，需要加強。

第二，重視社會決策咨詢機構的培育和作用的發揮，完善專家論證制度。我國社會咨詢機構還不發達，更多依托高等院校、科研院所的研究力量，而高等院校、科研院所更側重于基礎性研究，因此要加大社會咨詢機構的培育力度，發揮其參謀咨詢作用。同時，把專家論證作為重大決策的必經程序，在重大決策前廣泛聽取專家意見。專家人選的確定應當確保其專業能力，并考慮專家之間的知識結構和不同觀點均衡，防止專家論證傾向于某種利益。同時，認真對待專家意見，對是否采納專家意見要說明理由。

第三，鼓勵決策機關開展決策成本效益分析，建立健全行政決策風險評估機制。對重大決策產生的影響進行事先預期和論證，使決策者作出最終選擇時更加理性和慎重，避免錯誤決策造成損失。成本效益分析實現了對行政事務的數字化、精細化管理，可鼓勵有條件的決策機關嘗試開展這一工作。凡有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點進行社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估。未經風險評估的，不得作出決策。

三、加強公眾參與決策的透明度與參與度建設，完善決策聽證制度

《國務院關于加強法治政府建設的意見》將公眾參與作為作出重大決策的必經程序，要求決策機關在作出重大決策前，廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布。公眾參與是民主決策的體現，也是公正決策的基本要求，體現了決策的公正性，能夠增強決策的認同度，減少決策執行環節的阻力和障礙。

公眾參與決策的制度形式為決策聽證制度，自1999年《價格法》建立價格決策聽證制度以來，已經擴展至城鄉規劃、環境影響評價、行政許可立法等領域。推進公眾參與決策，需要對聽證制度進行改革和完善：一是合理定位決策聽證的適用范圍。由于聽證的司法化程度較高，只有在決策方案存在較大爭議時才適用聽證程序，一旦適用聽證，應當讓公眾展開充分的陳述與辯論。二是加強參與過程中的信息公開力度，增強參與的透明度。不僅決策的方案草案應當公開，制定決策的背景資料、前期調研所作的成本效益分析、決策社會影響評估等報告、公眾意見的采納情況和理由等也應向社會公開。只有做到充分的信息公開，才能實現深度參與和有效參與。三是嘗試逐漸取消聽證代表制度，盡可能讓報名參加聽證會的人都能參加聽證會，如果報名參加聽證會的人數較多，可以考慮多召開幾次聽證會。四是建立公眾意見反饋機制。決策部門應當將決策是否采納公眾意見及理由反饋給聽證參加人和公眾。

四、堅持重大決策集體討論決定制度

加強對主要領導干部決策權力的監督，防止個人獨斷專行，作出重大決策時應堅持集體討論決策制度。根據《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，重大事項的決定要經政府常務會議或部門領導班子會議集體討論決定。重大決策由國務院作出的，提交國務院常務會議或者國務院全體會議討論；重大決策由國務院部門作出的，提交部務會議或者委員會會議、委務會議討論；重大決策由地方各級人民政府作出的，提交政府常務會議或者全體會議討論。由于各級政府實行行政首長負責制，最終決策由行政首長在集體審議的基礎上作出。行政首長一般情況下應當尊重多數集體成員的意見，根據多數人的意見作出決定。行政首長如果沒有采納多數人的意見作出最終決策的，應當向領導班子其他成員說明理由。

五、建立和完善決策事后評價和責任追究機制

盡管決策的規范化、制度化日益得到加強，但規范的重心放在對決策組織體制與決策程序上，重決策事前規范、輕決策事后效果跟蹤反饋和責任追究。建立和完善決策事后機制主要涉及兩項制度，一是重大決策定期跟蹤反饋和評估制度。包括明確評估主體、評估啟動時間、評估內容、評估處理等內容。特別是在重大決策執行過程中，決策機關要跟蹤決策的實施情況，了解利益相關方和社會公眾對決策實施的意見和建議，全面評估決策執行效果。決策機關根據評估結果，決定是否對決策予以調整或者停止執行。對決策的評估可委托獨立的社會評估機構進行，以確保客觀中立。二是重大決策責任追究制度。加強決策責任追究可以實現決策權和決策責任相統一。對違反決策規定、出現重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策誰負責的原則嚴格追究責任。這是權責一致原則的要求，也是建設責任政府的要求。

六、堅持依法決策，建立健全合法性審查制度，實現決策法治化

依法決策是依法行政的體現，包括決策主體合法、決策權限在法定范圍行使、決策程序合法、決策內容沒有與法律法規相抵觸。依法決策需要建立健全決策的合法性審查制度，在公眾參與、專家論證環節結束，報請決策機關集體審議討論之前，由決策部門內的法制機構對決策方案是否符合法定權限和決策過程是否履行法定程序義務進行審查。未經合法性審查或者經審查不合法的，決策方案不能提交會議討論，更不能作出決策。

依法決策的前提是有法可依。關于決策主體與決策權限規定的實體法主要是憲法、組織法及大量與行政管理有關的單行法。關于決策活動的程序法則因決策性質不同而規則各異。決策的現有立法在形式和內容兩方面都存在不足。就形式而言，欠缺基本立法的統領，造成沒有制定決策規定的部門或者地方無法可依；就內容而言，由于現有立法多為地方行政立法，層級較低，公眾參與、專家論證等外部機制規定不夠。解決這些問題需要推進決策制度的法定化。具體立法形式可以有兩種，一是全國人大啟動《行政程序法》的制定，在其中專設一章規定行政決策，二是由國務院制定單行《重大行政決策程序條例》，以行政法規形式對行政決策基本制度作出規定，包括決策體制、決策制定程序、決策事后跟蹤反饋、責任追究等內容。部門和地方可以根據具體需要作出細則規定。

（作者系中國政法大學訴訟法學研究院教授）

注: 本文系社會科學基金重大項目“法治視野下的政府權力結構和運行機制研究——決策權、執行權、監督權的制約與協調”（項目編號：07&ZD029）的部分研究成果。