以職能轉變為核心積極探索推進大部門建設

陳德銘

以職能轉變為核心積極探索推進大部門建設

陳德銘

2003年3月，根據黨的十六屆二中全會決定，經十屆人大第一次會議批準，國務院將原對外貿易經濟合作部的職能與原國家經貿委負責的內貿管理、對外經濟協調、產業損害調查和重要工業品、原材料進出口計劃組織實施等職能，以及原國家計委的農產品進出口計劃組織實施等職能整合起來，組建了商務部。

從2003到2008年，新組建的商務部按照十六屆二中全會精神和國務院批復的“三定”規定，適應內外貿融合發展和加入世貿組織的新形勢，積極改革，勇于創新，充分履行職能，逐步將對外貿易、國內貿易、吸收外資、“走出去”、對外援助、多雙邊經貿合作等各項工作整合成一個有機聯系的整體，既邁出了更好地統籌利用兩個市場、兩種資源，探索走中國特色商務發展道路的關鍵一步，也走出了我國大部門制改革的探索之路。

2008年以來，商務部繼續認真貫徹落實中央的決策部署，以職能轉變為核心，進一步探索大部門制改革，推進大部門建設，促進商務事業科學發展，取得了新的成效。

一、進一步探索和明確商務部職能定位

2007年，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，加強部門間協調配合機制”。探索推進大部門制改革，成為新時期我國深化行政管理體制改革的一個重要方向。

在2008年新一輪國務院機構改革中，商務部以職能轉變為中心，積極探索職能有機統一的大部門體制，重點加強經濟調節和公共服務職能，進一步理順與國務院相關部門的職責關系，進一步明確了職能定位。

從職責內容看，以履行經濟調節、市場監管、公共服務為主要職能。商務部緊緊圍繞政府職能轉變的方向界定主要職責。深化流通體制改革，發展現代流通，促進統一、開放、競爭有序現代市場體系的建立和完善，切實推進貿易和投資便利化、維護公平的對外貿易秩序，為企業開拓國際市場和“走出去”提供良好服務，成為職責重點。新的職責規定充分體現了內外貿管理有機融合，既為各類市場主體創造良好商務發展環境，保證商務工作高效運行、科學發展，又為國家宏觀調控發揮重要作用。

從職責手段看，主要運用經濟和法律手段。在新的“三定”規定中，商務部按照“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”的原則，把能由市場或社會中介組織承擔的事項轉移出去。組織制定發展戰略、政策，擬訂規劃與標準，起草法律、法規，監測分析市場運行，實施重要消費品市場調控等工作，成為商務部履行職責的主要手段。

從職責關系看，與國務院有關部門的關系更加清晰。按照“權責一致”和“一件事情原則上由一個部門負責”的原則劃分職責，重點理順了與發展改革委、人力資源社會保障部等相關部委職責關系，進一步解決了職能交叉、權責脫節等問題，朝權責一致、分工合理、執行順暢、監督有力的行政管理運行機制前進了一大步。

二、進一步優化商務部內設機構設置

行政管理體制改革是一個逐步推進、不斷深化的過程。2008年，商務部內設機構按照“三定”規定進行了部分調整，例如，為制止壟斷行為和維護公平競爭，新組建了反壟斷局；為做好全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦事機構撤銷后的相關工作，組建了市場秩序司。這些調整，對商務部完善行政管理、全面履行職能發揮了重要作用。

近年來，新形勢發展對商務部內設機構進一步優化提出了更高要求。黨的十七屆五中全會明確提出，要堅持擴大內需特別是消費需求的戰略，加快形成消費、投資、出口協調拉動轉變經濟增長的新局面。內貿工作成為擴大消費需求的重要“抓手”，要求商務部進一步加強內貿工作，特別是在機構設置上充分體現內外貿融合，實現對國內國外兩個市場的統籌管理。此外，2008年商務部“三定”規定的重點是職能再定位及理順與相關部委的職責關系，司局設置和職責分工未作大的調整，部分司局職責交叉、關系不順的老問題亟待解決。為此，經認真調查研究并報中央編辦批準，2011年上半年商務部對內設機構再次進行調整優化，并突出了以下重點：

加強國內貿易工作，促進內貿統籌科學發展。根據當前和今后一個時期內貿工作的重點，對商務部內貿機構及職責重新規劃和設置。將原4個內貿司局與原服務貿易司、原信息化司相近的業務重新歸類，使直接與內貿工作相關的業務司局增加為6個；并將原商貿服務管理司更名為流通業發展司，原市場運行調節司更名為市場運行和消費促進司。新確定的6個內貿司局的職責，分別強化了市場體系建設、流通業發展、市場運行與消費促進、市場秩序、服務業發展、電子商務等內貿工作重點，既突出了內貿工作的宏觀性、促進性，又盡可能避免職責交叉。

加強服務業、電子商務等重點工作，規范、引導、促進相關業務發展。鑒于發展服務業和服務貿易有利于促進產業結構優化升級、優化對外貿易結構，而服務貿易與商貿服務業有很大的關聯性，商務部在原服務貿易司基礎上整合組建了服務貿易和商貿服務業司。把主管的各類商貿服務業連同服務貿易統一管理，既有利于整合行政資源，又可以相互促進發展。鑒于電子商務既是一種流通方式，又是一個新興業態；既涉及內貿，又將成為對外貿易的重要載體；既與生產相關，又可用于推動發展新型消費，形成國民經濟發展的新動力，決定在原信息化司基礎上組建電子商務和信息化司。

加強國際經貿談判工作，創造良好國際經貿環境。隨著貿易規模的擴大，我國已成為國際貿易摩擦頻率最密、牽涉面最廣、涉案金額最大的國家，國際經貿談判特別是貿易摩擦應對任務日益繁重和艱巨。為此，經中央批準，借鑒美國、歐盟和一些國家的做法，商務部建立了國際貿易談判代表機制，并在部內設立了相應的辦事機構。

三、不斷加大力度推進商務部職能轉變

幾年來，商務部堅持依法行政、科學管理、服務大局，著力建設決策、執行、監督既相互制約又相互協調的行政運行機制，不斷加大力度推進職能轉變，取得了明顯成效。

認真落實黨中央、國務院對商務部提出的重點工作要求，切實加強各項重點職能。商務部黨組著力把握發展趨勢，創新發展理念，轉變發展方式，完善發展機制，破解發展難題，把發展的途徑和方式與發展的成效和結果有機結合起來，努力實現國內外貿易和國際經濟合作等重點工作又好又快發展。調結構、轉方式、擴消費，堅持出口市場多元化和以質取勝戰略、推動利用外資和對外投資協調發展等重點工作，都得到了有效推進。

進一步規范、精簡、下放行政審批事項。商務部堅持從有利于深化行政管理體制改革、有利于完善社會主義市場經濟體制、有利于從源頭上預防和治理腐敗等方面出發，進一步規范、精簡、下放行政審批事項。微觀、事務性的工作明顯減少，將更多的精力用于想大事、議大事和辦大事。2003年商務部組建時，行政審批事項82項，現已減少至50項，減幅達39%。2011年初步確定進一步取消和調整行政審批事項9項。

推進決策職能與執行職能適度分離。在決策和執行過程中，發揮市場機制配置資源的基礎性作用，充分利用部直屬事業單位、商協會在提供政策咨詢、提供公共服務等方面的執行功能。把商務部主辦的40多個展會交給事業單位和商會承辦后，部內司局主要負責指導其不斷提高展會質量，提高展會專業化、市場化、國際化水平，這些展會的公共服務平臺作用得到了更好的發揮。

加強對重點工作的超前研究。商務部通過機制化、常態化安排，加強對商務發展戰略、規劃、制度建設等重大問題的系統研究，特別是加強對一些全局性、長期性、戰略性問題的跟蹤研究，提高統籌國內發展和對外開放的能力。要求各司局領導每年必須保證有一定時間深入基層，通過調研提高對形勢的分析研判能力，增強科學決策、政策協調以及在復雜局面下駕馭工作的能力，提高工作的主動性、預見性和創造性。

通過轉變職能，商務部加強了經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，大部分業務司局逐步從大量的微觀審批和具體事務中解脫出來，比過去更有時間、有精力履行宏觀經濟調節和公共服務職能，把該由自己管理的事項切實管好。黨組強調集中人力、精力抓大事、議大事、辦大事的要求得以貫徹，決策、管理和服務水平有較大提升，行政效能也明顯提高。加強內貿、整合外貿、理清外資、加快“走出去”等重點工作都取得了重要進展。

四、關于進一步推進大部門制改革的思考

探索推進大部門制改革，加快政府職能轉變，是黨中央、國務院關于深化我國行政管理體制改革的一項重大舉措，但大部門制改革也是一項復雜的系統工程，需要在實踐中不斷研究、探索、完善。

首先，大部門制改革必須以轉變政府職能為核心。建設服務型政府是我國行政管理體制改革的目標，而轉變政府職能是實現這個目標的方向。在大部門制改革的過程中，只有堅持以轉變職能為核心，才能保證改革從方案設計到具體執行各個環節不偏離目標。我們在工作中體會到，商務部組建以來的每次內設機構及職責調整，都是一次深化行政管理體制改革的積極探索，都是一次轉變政府職能、加強作風建設、提高服務能力的重要契機。機會把握越好，職能轉變越徹底，對工作發展的促進作用就越大。正因為這樣，在設計機構調整方案時，始終與創新工作方式和有利于推動政府職能結合起來，始終與清晰界定政府職能、推進行政審批制度改革結合起來，力爭實現機構改革與政府職能轉變、管理創新的相互促進和相互推動。

其次，大部門制改革是一個循序漸進、不斷完善的過程。大部門制改革既涉及到機構整合，更涉及機制重建，不可能一蹴而就。一方面，大部門制改革需要與國家經濟社會發展形勢相適應。例如，當初組建商務部，是為了適應內外貿融合以及我國加入世貿組織的形勢要求，中央所做出的一項重大決策；商務部內設機構數次調整，則是為了適應當時商務發展的新情況、新變化。另一方面，大部門制改革涉及到機構重組、職能調整以及人員調配，會遇到各種復雜的問題和矛盾，需要堅持循序漸進，先易后難，逐步探索，分步實施。

第三，大部門制改革要堅持內外兼修。機構職責的分分合合只是手段，真正實現職能的轉變，體現出大部門綜合服務、宏觀管理水平的提升，必須保障大部門從外到內在決策、執行、監督等環節的相互制約、相互協調。外部調整與內部調整必須相輔相成、相互促進。商務部在一些工作領域仍與其他部門存在職能交叉或關系不順的問題，內部機構職責調整后，一些工作還必須通過外部調整才能加以有效推進。

第四，大部門制改革要進一步加強理論研究和工作指導。實行大部門制沒有統一的模式，各個國家的國情不同，部門設置也不同，沒有現成的模式可循。因此，加強對大部門制的理論研究，發揮理論對改革實踐的指導作用，具有十分重要的意義?？傮w看，由于起步時間還比較短，我國理論界和有關部門對大部門制改革的研究深度還有限，不能完全滿足改革實踐的需要，有待于進一步集中力量加強研究。從實踐層面看，近些年來特別是黨的十七大以來，從中央到地方都進行了大部門制改革的探索，取得了積極進展，積累了寶貴經驗。及時對這些經驗加以總結，有助于進一步深化對大部門制改革的理論研究，更好地指導下一步大部門制的改革。

（作者系商務部部長）