分類培育發展社會組織的對策研究
——以北京市東城區為例

⊙ 趙凌云

分類培育發展社會組織的對策研究
——以北京市東城區為例

⊙ 趙凌云

黨的十七大報告首次把社會組織放到全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的高度進行全面而系統的論述。我們要重視社會組織的作用，發揮社會組織的活力，但同時對于不同類型的社會組織要采取不同的扶持發展策略。對于那些有利于社會政治、經濟、文化發展的社會組織要大力扶持發展,對于可能會影響社會穩定的社會組織要制定相應法律予以規范和限制?；诖?，本文以北京市東城區社會組織為例，結合東城區社會組織的發展現狀和存在問題，根據社會組織的性質和功能來分類，研究不同類型社會組織的地位和作用，以不同的對策促進不同類型社會組織的發展。

一、社會組織的概念

十六屆六中全會決定中首次使用了“社會組織”這個詞，在十七大報告中得到進一步確認，社會組織是對傳統的“非政府組織”、“非營利組織”、“第三部門”或“民間組織”等概念的進一步提煉和超越?？梢詫⑸鐣M織定義為：不以營利為目的、主要開展公益性或互益性活動、獨立于黨政體系之外的正式的組織。具有不同程度的非政府性、非營利性、自治性、組織性和公益性等。

本文所研究的社會組織由兩部分組成：一部分是那些按照現行法規，在民政部門登記注冊、獲得社會團體或者相應法人地位的社會組織，主要包括社會團體、民辦非企業單位和基金會三類。其共同特性是：得到政府認可、具有較嚴格的組織性和明確的法律地位。另一部分是那些在街道或者社區備案的“社區社會組織”，“社區社會組織”一詞是2006年之后出現的，目前在我國沒有統一的定義。

二、東城區社會組織的發展現狀與存在問題

截至2010年4月，東城區正式注冊登記的社會組織共369家，其中社會團體130家，民辦非企業單位239家；社區社會組織1465家，參加人數55083人，主要包含興趣愛好類、公益慈善類、自治管理類和生活服務類等社區社會組織。

這些社會組織分布在政治、經濟、文化、教育等各個領域，在滿足社區居民日益增長的物質文化和精神文化需要、促進政府職能轉變、參與社區治理，溝通政府與民間社會等方面發揮了重要作用。但是，與當前社會建設發展的需要，尤其是加快推進以改善民生為重點的社會建設的要求還存在很大差距，主要表現在：規模偏小，能力偏弱，資源匱乏，作用功能發揮不充分；制度不完善，活動不規范，公信力較差，影響力有待提高；結構不合理，發展不均衡，官辦色彩較濃等。在社會組織管理方面存在著雙重管理體制限制社會組織發展、社會組織成立門檻過高、政府監管很難到位、培育發展機制不夠健全等問題。這些問題不利于社會組織的健康發展，也阻礙了社會組織服務功能以及參與社會建設與管理作用的發揮。

三、社會組織的分類

目前，我國對社會組織還沒有明確的分類標準，常見的分類標準有法律地位，組織性質和機制，活動領域，活動范圍等。本文立足東城區社會組織實際情況，通過對現有社會組織的分析研究，以社會組織性質和功能為標準，把東城區社會組織分為互益型社會組織和公益型社會組織兩大類型，并對重點扶持的公益型社會組織進行比較具體、細化的分類。

（一）互益型社會組織

這類社會組織的服務對象主要是組織內部成員，強調受益群體的特定性。它們存在于社會生活的各個方面，比較集中的是經濟領域和社會領域。存在于經濟領域里的互益型組織主要是通常所說的行業協會、商會、職業團體、工會等，存在于社會領域里的互益型組織主要是社會性團體，如各種學會、興趣團體等，也涵蓋了興趣愛好類社區社會組織。

（二）公益型社會組織

公益型社會組織主要是提供公共服務，以社會困難群體或者全社會為服務對象，受益群體是社會上不特定的多數人群。為了科學分析這類社會組織，我們將其分為傳統公益社會組織和新公益社會組織兩類。

1. 傳統公益社會組織

主要是指依法成立的、從事公益事業的，不以營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫療衛生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等。東城區傳統公益社會組織有224家，涉及民辦教育、醫療、職業技能培訓等方面，多數為民辦非企業單位。

2. 新公益社會組織

新公益社會組織是相對于傳統公益社會組織而言的，主要指在環境保護、扶貧開發、初級衛生、基礎教育、社區服務、慈善救助等領域提供各種公益服務的社會組織，也包括那些開展與公益服務相關的資源動員活動，能強化其他社會組織機構能力建設方面的社會組織。目前東城區這類社會組織數量比較少，只有31家。根據新公益社會組織的定義，它主要包含支持性公益組織和直接提供服務的公益組織兩大類。

四、分類培育和扶持社會組織的對策

（一）嚴格規范管理互益型社會組織

由于多數互益型社會組織官辦色彩較濃,對政府依賴性很強,為會員和社會服務的意識不強,協調組織內整體利益的能力不強,主動服務和自律機制遠未形成。因此，要盡力減少這類社會組織的行政化色彩，使其與黨政機關在辦公、人、財、物方面實行脫鉤，保障其應有的民間性、獨立性和自主性，真正實現“政社分離”。這也對政府部門提出要求，正確認識自身與社會組織的關系，真正把社會組織視為“第三部門”，徹底割斷社會組織與政府權力部門的“天然紐帶”。構建和發展與社會組織之間互動合作、相互依存、相互補充、相得益彰的關系。就東城區現有互益型社會組織而言，對于那些還有能力承擔政府部門剝離的職能的組織，尤其是圍繞本區新興產業、特色產業，培育和發展那些按照市場化原則規范運作的行業協會，要推進其改革與發展，加快“政社分開”的步伐，加強其自身建設，給予一定的資金支持，使其在培育發展社會組織的大環境下逐漸恢復組織功能，并嚴格按照相關法律法規和政策進行管理。對于此類型社會組織所包含的興趣愛好類社區社會組織應予以放開，適當引導，并創造較為寬松的活動與發展環境。

（二）重點培育發展公益型社會組織

公益型社會組織的興起為政府轉變公益職能、企業進入公益事業、個人參與公益服務提供了新的契機。但是，公益型社會組織作為社會組織的重要組成部分，發展遠未達到應有的水平。東城區新公益社會組織數量非常少，嚴重影響了社會發展的步伐，因此必須重點培育發展此類社會組織。

1. 扶持發展慈善公益類社會組織

慈善公益類社會組織是促進經濟和社會發展的助推器，在弘揚精神文明、服務社會大眾、調節社會矛盾、維護社會穩定等方面發揮著不可替代的作用，是需要政府采取有效措施鼓勵和積極扶持發展的組織。要以群眾需求為導向，制定發展公益慈善類社會組織的規劃，切實幫助解決其發展中存在的問題。

2. 積極發展“孵化器”型社會組織

“孵化器”型社會組織主要是為社會組織提供各種便利條件，對成立初期的公益類社會組織給予啟動資金、優惠政策等方面的支持，降低其日常運行成本，加快社會組織的發展。東城區社會組織指導服務中心正在充分發揮其社會組織“孵化器”的作用，在這里側重要積極發展的主要是指具有“孵化器”作用的社會組織。東城區主要依托東城區社會組織指導服務中心，從東城區社會發展和社區居民需要入手，培育發展社會組織“孵化器”。通過優惠政策、資金、活動場地等多方面、多途徑給予扶持。

3. 倡導、培育公益類社區社會組織

社區社會組織在擴大社區基層民主，拓展社區服務，擴大就業渠道，整合社區資源，活躍社區文化，豐富業余生活，提高社區居民參與水平，化解社會矛盾，營造和諧環境等方面都發揮著舉足輕重的作用。但在當前環境下，社區社會組織的發展及其作用還不夠。公益類社區社會組織的服務規模、服務項目、服務質量還遠遠不能滿足社區發展的需要。因此，要大力倡導、培育公益類社區社會組織。

（三）轉變政府職能，實施政府購買公共服務

新公共服務理論強調政府的職能是服務，而不是“掌舵”。政府日益重要的角色是幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會朝著新的方向發展。政府應當與私營及非營利組織一起，為社區所面臨的問題尋找解決辦法。政府的很多公共服務工作可以交給民間和社會組織這類的第三部門從服務著手。因此，應加快政府職能轉變，明確轉移職能的范圍、事項,為社會組織發展提供更有實質性的內容和更大的空間。

（四）完善社會組織監督機制，促進社會組織自身發展

首先，引入績效評估方法，建立社會監督機制。政府可以通過部門審計、工作考核和績效評估等手段，對社會組織加強監管，以確保其健康運行，發揮組織作用。不過，由于社會組織的民間性和非營利性，與政府和企業的財務制度有著許多不同之處，如利潤核算、報表項目、評價標準等，因而建立和完善社會組織獨立的財務和審計制度，是加強對其進行績效評估的前提。同時改進傳統的績效評估指標體系，通過增加公平的指標，優化傳統的指標體系，從而保證社會組織在提高公共物品供給質量和效率的同時，也維護好社會的公平與正義。這也對作為監督主體的政府提出要求，必須提高政府監管人員的素質，優化監管人員結構，建立良好的信用基礎，使績效評估更有說服力。

其次，加強自律誠信建設，完善內部監督機制。自律、誠信是社會組織的生存基礎。社會組織必須通過有效的服務爭取政府的政策支持、企業的財力支持和社會的道義支持，在此基礎上才能夠獲得持續發展所需要的資金和吸引人才。要真正實現這一點，必須建立內部自律機制。不僅如此，第三部門的自我規制可以避免國家的過分介入，借助其自身的專業知識、信息、經驗和判斷，從而有效地執行國家政策，降低規制成本。社會組織加強自律建設的重要體現就是建立合理有效的內部監督機制。一是內部監督規范的建立，二是內部管理機構的設置。當然，加強社會組織自律誠信建設離不開政府的支持。具體而言就是社會組織管理部門通過制定誠信公約、發布誠信倡議等方式在社會組織中廣泛開展誠信教育,逐步形成以追求誠信為核心的社會組織文化；建立社會組織誠信建設體系信息平臺，為社會組織公開信息提供平臺。同時,進行社會期望值和社會組織公信度調查并綜合整理,定期向社會公布；逐步建立科學、公正、規范、權威的社會組織誠信評估指標體系,并通過第三方對社會組織進行誠信評估。

（作者系北京市東城區民政局局長）