福利經濟學視角下的“十二五”民政工作研究

⊙ 謝松保

福利經濟學視角下的
“十二五”民政工作研究

⊙ 謝松保

黨的十七屆五中全會指出，“十二五”是我國經濟社會發展的關鍵時期，是加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。黨的十一屆三中全會開啟了我國經濟體制改革，其主線是經濟體制轉軌，目標是建立市場經濟體制和提高經濟總量，使中國從經濟弱國成為經濟強國。十七屆五中全會則是第二次經濟變革的歷史起點，其主線是轉變經濟發展方式，目標是形成科學發展的體制機制和實現民富國強，使中國成為世界經濟的強國。

一個國家經濟發展的最終目的是提高人民生活水平，即社會福利和個人福利的增進。福利經濟學作為一門判斷社會福利在一種經濟狀態下比另一種經濟狀態下更高或更低的學科，強調福利的多元性。圍繞十七屆五中全會的總體部署，從福利經濟學的角度來看，“十二五”民政工作具體表現為：一大目標、二重功能、三項價值、四個轉變、五化路徑。

一、“十二五”民政工作的“一大”目標：民生問題

福利經濟學特別強調通過收入再分配來提高社會福利，因為收入的邊際效用具有遞減規律，將富人的一部分收入轉移給窮人，窮人效用的增加大于富人效用的損失，社會福利也會增加。

民政工作涉及救災減災、城鄉社會救助、基層民主政治建設、社會組織建設、擁軍優撫安置、社會福利、社會事務、行政區劃與地名管理、社會工作與志愿者服務管理等內容，社會救助和社會福利是其核心內容。社會救助和社會福利項目主要依靠財政稅收，通過轉移支付手段對特殊社會成員（貧困者、老年人、殘疾人、孤殘兒童等）進行收入再分配，以維護所有社會成員的基本生存權。社會救助和社會福利也是民生問題的核心所在，具有很強的社會“兜底”作用，是保障困難人群基本生活和基本權利的最直接、最有效的制度安排。

十七屆五中全會第一次在五年規劃中明確把科學發展作為主題，強調要把保障和改善民生，作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，并針對經濟社會發展中的突出問題，明確了保障改善民生方面的目標，使科學發展的主題更加突出，并有了具體的考核標準和抓手。“十二五”時期，我們要以保障和改善民生為首要目標，繼續堅持“以民為本、為民解困、為民服務”的理念，按照量力而行、盡力而為的原則，從我們所服務的三個群體的根本利益出發謀發展、促發展，逐步形成與我國經濟發展水平相適應，與人民群眾不斷增長的需求相適應的覆蓋城鄉的民政公共服務體系，充分發揮民政在保障和改善民生方面的基礎作用。

二、“十二五”民政工作的“二重”功能

1．民政工作的社會功能——維護社會公平

民政工作主要通過保障公民的基本生存權利和基本發展權利，以達到維護社會公平的目的。一般來說，公平分為經濟公平和社會公平兩種。

經濟公平又分為起點公平、過程公平和結果公平三種。民政工作主要著力解決經濟社會發展不平衡的矛盾，通過收入再分配的公平性，保障公民的基本生存權利和基本發展權利，為社會困難群體提供生存保障和發展空間，為促進社會公平正義、和諧發展提供長遠物質保證和精神支持。這一點也正是以庇古為代表的舊福利經濟學家所倡導的社會福利思想。

社會公平主要是指每個公民參與社會活動的平等性，包括政治、社會地位的平等性和接受公共服務的基本權利。20世紀70年代以后，福利經濟學進入新發展時期，認為社會福利不僅僅取決于個人福利，還與自由、公平和個人權利相關。民政工作的社會功能不僅強調社會公平、公正，而且還需要強調人是一種社會資本，不僅有生存權利，還有發展權利。因此，民政事業的發展，還有利于維護社會成員的發展權利。“十二五”時期民政工作應該通過恢復人的社會資本功能，來滿足人的各項權利。

2．民政工作的經濟功能——保持經濟效率

福利經濟學強調通過效率手段以實現社會福利最大化。有的經濟活動對社會產生有利影響，能夠促進社會的進步和發展；有的經濟活動卻對社會產生不利影響，阻礙社會前進的步伐。任何一種外部效應都會造成社會福利的凈損失，但是合理的制度安排，可以將其外部效應內生化，以實現社會福利最大化。

民政事業不僅不應該成為國家財政的負擔，而且應該成為經濟增長的動力，而不是經濟發展的阻力。以養老服務事業為例，人口老齡化趨勢日益嚴峻，將會加重家庭的養老負擔和國家的財政負擔，產生一系列社會負面效應。養老問題若能得到很好解決，這種負面效應將會轉化為正面效應。一是養老服務事業的發展可以提供大量就業崗位，緩解世界金融危機給中國帶來的就業壓力。金融危機對中國實體經濟的影響遠遠大于虛擬經濟，大量在勞動密集型產業工作的勞動者失業，隨著產業結構的調整，這些人所擁有的技能難以滿足新興產業的需要，可以對他們進行培訓，來從事養老服務，有助于提高中國就業率。二是養老服務事業的發展，能夠減輕年輕人的精神壓力和經濟負擔，有助于提高勞動者的工作效率和居民的生活質量。

三、“十二五”民政工作的“三項”價值

1．民政工作的轉型價值——轉變發展方式

“十二五”是一個變革時期，其基本特點是發展方式的加快轉變，涉及經濟、社會和行政領域，而民政工作在不損害既得利益者的前提下，增大另一部分人的利益，通過帕累托改進實現各類發展方式的轉型。

民政事業的發展有利于經濟轉型，實現經濟增長方式的轉型。經濟增長方式的轉型主要包括：經濟增長動力由外需轉向內需，經濟增長途徑由粗放型轉向集約型，以勞動密集型生產方式為主轉向資本密集型生產方式。民政事業通過千方百計增加百姓收入，完善保障機制，消除老百姓的后顧之憂，增加城鄉居民的消費支出水平，主要依靠內需來拉動經濟增長。民政事業通過加大對人力資本的培訓，提高勞動生產效率，增強社會競爭力，提高勞動者的收入水平；降低失業率，促進經濟發展。

民政事業的發展有利于政府轉型，從管理型政府轉向服務型政府。管理型政府的主要特征是強調“官本位、權力本位”，主要通過行政管理手段維護社會秩序；服務型政府的主要特征是強調“公民本位、權利本位、社會本位”，主要通過經濟、法律、行政等手段為公民提供滿意服務。服務型政府的主要職責是確保市場競爭的有效性，并為“市場失靈”糾錯，為社會提供市場不能有效提供的公共產品和公共服務。

民政事業的發展有利于社會轉型，改變人們的行為方式、生活方式、價值觀念。民政事業通過提高城鄉居民的收入水平，增加消費支出，轉變消費觀念；通過提供最低收入保障和教育、醫療、住房等專項社會救助，減少人們對未來的不確定性，增強抗風險能力；通過引導居民預期來促進家庭合理分配儲蓄和消費，是改變人們長期行為方式的制度基礎；通過政府轉移支付的示范效應，培育慈善文化，喚醒人們的慈善意識和慈善行為。

2．民政工作的需求價值——升級需求結構

民政事業的發展，有利于需求結構升級。我國需求結構開始進入戰略性升級的階段，從外需向內需的升級，從日用消費品向耐用消費品的升級，從私人產品需求到公共產品需求的升級，從物質需求到精神需求的升級。在社會資源既定情況下，以一種需求形式取代另一種需求，只要符合新福利經濟學的補償原則，增加的福利大于減少的福利，社會總福利就會增加。改革開放以來，我國居民對私人產品的需求基本得到解決，而公共產品供給不足的矛盾凸顯出來，民政事業能夠為廣大民眾提供大量的基本公共產品和基本公共服務，加強了居民生活保障，降低重大支出預期，建立了一張兜底的社會保障安全網，由此會導致中國人的消費傾向發生積極變化，由單純追求個人家庭物質生活，轉向追求個人自身發展和社會和諧發展。

3．民政工作的分配價值——理順分配關系

“十二五”是我國走向公平與可持續發展的歷史性轉折時期。我國經濟不斷增長，分配領域的問題卻越來越嚴重。政府主要通過再分配手段開展各項民政工作，將一部分政府收入轉移支付給城鄉居民，將一部分中央財政收入轉移支付給地方政府；通過轉移支付手段，提高低收入者的收入水平，縮小居民個體間的收入差距。通過理順各種分配關系，由國強帶動民富，增加對社會、民生支出政策，提高人民收入水平，完善民生政策措施，從機制上保障人民分享更多的改革發展成果，實現“民富國強”目標。

四、“十二五”民政工作的“四個”轉變

1．民政工作的政策取向——由被動、消極轉向主動、積極

傳統意義的民政工作主要進行社會救濟，它是一種消極的救貧濟窮措施，多表現為暫時性的救濟措施和事后救貧濟貧措施。現代意義的民政工作主要是進行社會救助和提供社會福利。社會救助是一種積極的救困助貧措施，作為政府的責任而采取的長期性的救助。“十二五”時期的社會救助應該由被動性、預防性轉向主動性、積極性。不僅僅是物質幫助，還應該包括提高受助者的自助能力，建立老年人是一種社會資本的民政理念，幫助殘疾人自尊、自信、自立、自強，幫助兒童完成基礎教育，提高勞動者素質和社會競爭力，從而達到增進國民福利的終極目標。

2．民政工作的保障原則——由保生存轉向促發展

經過30多年的發展，我國實現了經濟的長期快速增長，社會發展階段由生存型階段跨入發展型階段，社會發展的目標將逐步聚焦于人的發展。因此，在發展型新階段，保障并提升人的發展權成為“十二五”時期社會發展的主要任務。隨著工業化、城市化的快速推進，大量農村剩余勞動力涌入城市，農村和城市困難人群的社會特征正在發生深刻的變化，困難內涵不再局限于物質匱乏，越來越多的人面臨心理障礙、社會關系和社會適應難題，迫切需要增強對這部分人群的精神幫助，以適應現代化社會發展的需要。

3．民政工作的項目類型——由選擇型轉向適度普惠型

傳統的民政項目主要是針對老人、兒童、殘疾人、貧困者、災民的生活救助項目，以滿足困難群體的基本生活需要，屬于選擇型的生存保障。家計調查是實施“選擇型”民政項目的一種最常見確定方式，例如我國的最低生活保障制度。這種制度的實施往往帶有施舍性和受辱感，許多人寧愿貧困也不愿意接受社會救助。而“普惠型”民政項目強調公民不僅享有生存權，而且享有福利權，享有福利是公民的一項基本權利，社會福利應該賦予所有公民，或主要群體中的所有人。這種制度安排可以避免社會分化成兩個不平等的階層——施與者和受施者，進而可以消除受辱感、增進社會整體福利水平。“普惠型”民政項目也要遵循社會福利水平與經濟發展相適應的原則，我國目前仍屬于發展中國家，經濟實力還沒有達到實行“普惠型”社會福利的程度，現階段不可能像北歐國家一樣建立起高水平的福利制度，只能提供適度普惠的社會福利制度，首先建立人人享有的福利體系，然后再發展到福利人人均等的階段。

4．民政工作的資金來源——由單一性轉向多元性

我國民政資金主要來源于財政事業費、社會捐贈和福利彩票三方面（見下表）。民政資金總額不斷增長，但是來源單一，財政是其主要資金渠道占60%以上；社會資本參與民政事業很少，除2008年汶川地震特殊情況，慈善事業極其不發達，社會捐款不到10%；福利彩票銷售占30%左右；政府財政經費供給無法滿足人民群眾對“適度普惠”民政事業的需求。“十二五”時期，一方面，政府應該繼續加大對各項民生問題的財政投入，使老百姓普享經濟增長的成果；另一方面，要加大福利彩票的發行力度，為發展社會福利事業籌集更多的公益金；同時，完善一系列社會經濟政策，吸引社會資本進入民政領域；努力引導公民主動、積極的進行慈善活動，營造“捐贈光榮”的新理念，以補充民政資金不足的缺陷。

2007—2009年我國民政資金來源

五、“十二五”民政工作的“五化”路徑

民政資源是有限的，而需要解決的民生問題是不斷增加的，如何用最少的資源投入產生最大的社會福利，即民政資源配置的有效性問題。基于家計調查的社會救助制度，可以確定受益者的資格，因而把有限的民政資源定位于最需要的人。基于普享原則的社會福利制度，可以在不損失他人福利的基礎上，確保每個社會成員的

1．民政資源配置的最優化個人福利提高，符合“帕累托改進”的福利分配。隨著社會、經濟的不斷發展，民政事業的發展應該沿著“帕累托改進”方向進行改革，盡可能增進多數人的福利水平，努力實現民政資源配置的“帕累托最優”。

2．城鄉民政工作的一體化

隨著改革開放的不斷深入，我國產業結構發生了變化，就業結構也隨之改變，“二元”經濟正在逐步弱化；戶籍制度有所放松，農村大量的剩余勞動力開始涌向城市，同時由于城鎮建設的需要，城市征用了一部分農村土地，使中國的人口結構由“二元”變為“三元”。順應城鎮化發展趨勢，“十二五”時期要統一配置民政資源，增加民政事業經費投入，增加以改變社會生活狀況、提高人民生活質量的發展性保障項目，有步驟、分階段的建立完善全國統一的最低生活保障制度和優撫安置制度，建立完善的醫療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就業援助制度，最終實現基本公共服務均等化的社會目標。

3．民政服務供給的社會化

傳統的民政服務由政府單一提供，政府是民政服務供給的唯一主體，民政服務供給無法滿足人民群眾多樣化的生存和發展需要。從數量上來說，民政服務對象過于狹窄，項目標準定得過低；從質量上來說，民政服務水平較低、服務類型單一、缺乏專業化人員。以養老服務為例，我國已于2000年進入老齡型國家，2025年將進入中度老齡型國家，2050年將進入高度老齡型國家，未來老齡化問題日益嚴重，養老問題日益突出。“十二五”應該加強養老服務的社會化程度，大量發展社區養老模式和機構養老模式，調動各種社會組織（社團、基金會、民辦非企業單位），整合各種社會資源，形成社會合力，以滿足人民群眾對養老服務的需求。

4．民政工作隊伍的專業化

我國正處于社會轉型時期，社會轉型將引發一系列的社會問題，需要提供更專業、更有效的社會服務，為維護社會穩定，促進社會和諧作出更大的貢獻。2008年全國首次進行了社會工作人才職業資格考試，標志著社會工作走向專業化。目前我國社會工作者存在專業人員比重不高、專業水平不高、職業化程度不高、公眾認知度不高、崗位設置不規范、激勵機制不完善等問題。圍繞民政工作專業化建設，“十二五”時期，政府應該制定教育培訓規劃、加強社會工作知識和技能的培訓，運用社工在社區開展社會實踐工作，建立薪酬保障、職業晉升和獎勵機制。鼓勵各種社會力量參與社會事務管理，依靠專業化社會工作的理念和方法，強調生命尊嚴、提高生活質量、追求社會地位，由專業化的社會工作者依托城鄉社區，提供專業化、高水準的社會服務。

5．民政配套機制的完備化

民政事業的發展，除了依靠完善內部制度，還需要輔助于多種外部配套機制。一是表達機制。民政部門提供各種公共產品和公共服務，面臨如何將個人需求轉化為社會需求的福利選擇問題，首先需要解決個人需求真實表達、順暢表達難題。面對民眾參與的需求，政府必須提高制度化、和平化的表達渠道。二是整合機制。民眾多種需求充分表達出來以后，要實現社會福利的最大化，必須對民眾意愿進行整合。三是協調機制。社會需求一旦確定下來，接著需要解決如何提供問題，由誰提供？采取什么方式提供？必須協調政府與市場的關系，協調中央政府與地方政府的關系。四是分配機制。對公共產品和公共服務的供給，政府必須建立合理的分配機制，處理初次分配、再分配和第三次分配關系。五是監管機制，在經濟社會中普遍存在信息不對稱和權力不對稱問題，民政服務的供給也不例外，必須做到民政信息公開、透明，監督主體從同級監督向社會多元化轉變，從領導擴大到群眾，從職能部門擴大到社會輿論。

（作者系湖北省民政廳廳長）