政府與社會關系視角下的政府信用構成要素研究

章 慰

(浙江工商大學繼續教育學院，杭州310035)

政府與社會關系視角下的政府信用構成要素研究

章 慰

(浙江工商大學繼續教育學院，杭州310035)

政府與社會是一種契約關系。政府信用的實質就是在契約關系中政府的合法性問題。政府與社會的良性互動不僅構成政府信用建設的現實基礎，也是政府信用要素研究的理論基礎。在政府與社會關系的視角下，結合政府信用的基本原則，提煉出了七大政府信用構成要素，從系統、動態的角度分析了各構成要素所需要遵循的原則和建設目標。

政府;社會;良性互動;政府信用

現代政治是追求合法性的政治，公民的同意和信任是政府合法性的來源，政府信用是政府獲得公民同意和信任的基礎。但在現代政治中，人們對政府的質疑成為常態，政府如何基于信用獲得同意與信任成為任何現代政府都無法回避的問題。中國政府正經歷并主導著一場社會變革與轉型，其間不可避免的要出現政府與社會的緊張與沖突，政府因此會不時遭遇信任危機。如何通過對政府信用度深入剖析，化解緊張與沖突，鞏固公民對政府的信任基礎，形成良性的政府與社會關系，于當今的中國改革和發展具有急迫且特殊的意義。

一、政府與社會的互動關系：政府信用研究的新視角

簡單地說，“政府信用是指國家行政機關在社會經濟管理活動中能夠履行契約而取得的信任”［1］。政府信用一體兩面，政府是政府信用的主體，通過自身的信用建設影響社會對“政府信用”的評價;社會是政府信用的客體，是政府信用的作用對象并反作用于政府，政府會基于社會的回應加強自身的信用建設。因此，政府與社會的互動關系構成了政府信用的基礎，它甚至決定著政府信用建設方向和效用。事實上，政府與社會不同的互動模式構成了政府信用的不同圖景。在“弱政府——弱社會”的關系中，既缺乏強有力的政府，又缺乏有效的整合機制，無法形成強有力的社會力量，從而導致社會不穩和政權更迭頻繁的動蕩局面，政府信用無處談起。在“弱政府——強社會”的關系格局中，政府權力局限在有限的范圍內，無力對社會經濟事務進行有效管理從而讓位于社會力量的強有力參與，社會治理很大程度上取代政府治理，政府信用的實效性被嚴重削弱。“強政府——弱社會”的互動模式是以政府全面、深入干預社會事務和公民及公民組織參與公共事務普遍不足為鮮明特征的。在這種互動模式中，由于公民及公民組織需求表達意識的薄弱以及表達機制的缺失使得政府信用建設的外在推動力喪失了，僅僅依靠政府自身執政能力建設來維護政府信用。盡管政府信用建設在政府自身的努力下取得了不少進展，但依然存在許多不足。在“強政府——強社會”模式中，政府在經濟發展中居于突出位置，有將自己的意志、目標轉化為現實的強大能力;社會力量及其社會自主性也很強，能夠積極有效的參與社會事務。也就是說，一方面，其政府機構具有明顯的自主性;另一方面，社會力量及其組織化程度也是相當高的，能夠以強有力的地位與政府在制度框架內進行對話。［2］65從政府信用建設來看，這種關系模式既賦予了政府信用的重要作用和政府自身積極建設政府信用的現實可能，又保證了社會回應能夠被政府感知從而成為政府信用建設的重要外在推動力。

在政府信用建設中突出政府與社會的互動關系也是我國政府建設的現實需要。在改革開放以前，我國政府與社會的關系模式是典型的“強政府——弱社會”模式。30余年改革使中國的政府與社會關系逐漸從國家主義模式中走了出來，政府開始還權于社會，政府的權力漸漸從部分社會領域退出，而社會的力量開始積聚與壯大起來。［2］66盡管“強政府——強社會”的關系模式在短期內還無法形成，但是公民社會的發展壯大是未來的發展趨勢，這為政府信用建設提出了挑戰和契機。因此，在新形勢下，準確把握政府與社會的關系構成了政府信用建設的重要內容。

二、政府信用構成要素的研究路徑：政府與社會良性互動及政府信用的實質

在社會契約論看來，政府源于人們的契約。在自然狀態，人與人之間處于一種平等狀態，“一切權力和管轄權都是相互的，沒有一個人享有多于別人的權力”［3］。在這種狀況下，如果沒有超越個體的權力機構，社會將會陷入混亂，甚至帶來“一切人反對一切人的”戰爭狀態。為此，個體通過協商、合作等方式制定了一種“確定的規定了的、眾所周知的法律、為共同的同意接受和承認是非的標準和裁決他們之間一切糾紛的共同尺度”［4］77“找到了裁決一切爭執的知名的和公正的裁判者”［4］78“把所有不排斥他可以向社會建立的法律請求保護的事項都交由社會處理，于是每一個別成員的一切私人判決都被排除，社會成了仲裁人員，用明確不變的法規來公正地和同等地對待一切當事人”［4］53。這就是政治社會或者說政府及政府管理者的起源，政府只是最大化滿足社會成員利益的制度性手段，它通過合法行使權力保護人們的生命和財產安全。政府之所以能夠對社會進行政治統治和社會管理，一個根本的原因就是社會對政府合法性的認同，公眾對政府合法性的認同程度越高，就越能信任政府，越能在政府的規范下行動。因此，政府與社會的關系就是一種契約關系，政府信用的實質，就是在契約關系中政府的合法性問題。政府合法性，一方面來源于社會中作為精神存在的信仰、價值等思想意識，另一方面來源于一定社會的經濟關系所決定的利益關系，對社會各階級或階層利益的滿足是政府合法性的物質基礎，也是根本的源泉。政府對社會各階層利益的滿足表現為政治績效，政治績效越高，政府的合法性也越高，政府信用也就越能體現出來。

政府的合法性主要從兩個標準體現出來：最高標準，從民主制度的根本原則出發，政府合法性必須建立在社會成員需求的滿足及其認同的基礎上;基本標準，政府必須提供社會所需的基本公共產品和公共物品。這其實是政府的一種基本職能界定，也是政府對社會的邊界，政府在邊界內做好自己所要做的，就具有合法性。因此，以上兩點是政府信用建設的出發點。具體來說，政府在享有社會賦予的強制力的同時，必須負有一定的社會義務和責任，這是政府作用的體現，也是政府信用的實現路徑。

首先，要確保國家和人民的安全，這是政府的基本義務。政府要依靠其強制力保衛國家的獨立和主權，保護公民的生命安全和財產安全，維護穩定的社會秩序。第二，要保持社會經濟秩序穩定，政府要通過制定法律規定社會成員和社會組織能做什么、不能做什么，建立統一的社會規范。第三，要解決社會公共問題，通過公共物品和公共服務的提供，實現社會資源的優化配置。第四，要協調階級和利益矛盾，促進社會的公平和正義。第五，從經濟全球化來說，政府要承擔國際責任，在世界上樹立大國負責任的態度，增強我國政府在國家上的話語權。

三、政府信用構成要素分析

政府與社會是一種契約關系，這種契約關系的維護一方面要求社會公眾對政府合法性的認同并對政府進行必要約束，另一方面要求政府通過權力的運用履行社會責任，這是政府對社會的職能界限。正是從這種意義上說，政府信用就是政府和社會長期互動的政府合法性問題。下面結合政府信用的五大特征：公共性、規范性、責任性、規范性、示范性，提煉出七個政府信用的構成要素。

(一)公共決策

公共決策作為政府實現社會管理的基本途徑，是公共管理的首要環節，貫穿于公共管理過程的始終，要求保持其科學性和持續性。決策的科學性要求決策者及其他參與者在決策制定過程中充分利用現代科學技術、知識和方法，采用科學合理的決策程序保證決策能夠符合社會規律和現實需求。公共決策的科學性，直接關系到政府的行政能力，影響公眾對政府決策的信心。公共決策從制定到實施再到政策效果的反饋需要較為長期的評估和考察，而且各項決策之間也并非是完全獨立的，應該放在一個系統、持續的政策環境中加以考察。因此，公共決策的持續性構成了政府信用在公共政策上的另一個要求。大量歷史經驗表明，碎片化的、朝令夕改的公共決策非但不能起到應有的政策效果，還會引起一系列社會問題，影響政府的社會信用。如不可思議卻反復出現的“毒奶粉事件”，嚴重損害了政府信用，其源頭在于政策法規的不科學和碎片化。雖然我國早在1995年就頒布過《中華人民共和國食品衛生法》，但該法尚存在不少不科學之處，如對各類違法、犯罪行為的規定過于粗放、采用成品導向的抽查式檢查等。為應對該法的不足以及毒奶粉事件導致的負面影響，全國人大常委會于2009年2月28日通過了《中華人民共和國食品安全法》，確立了以食品安全風險監測和評估為基礎的科學管理制度，明確食品安全風險評估結果作為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據。不無遺憾的是，修正后的食品安全法并未有效抑制食品衛生安全事件的發生。

(二)法治建設

簡單地說，“合法性是對政治權力的承認”［5］。從這個角度講，“它試圖解決一個基本的政治問題，而解決的辦法即在于同時證明政治權力與服從性”［6］。從法律的意義上來說，政府合法性的保障，事實上就是政府依法治國的能力和水平。法治建設首先在于法治社會的建設，這是現代社會的重要體現。法律是公共管理的最高準則，是公眾保護自己的一個重要途徑，政府必須完善法律體系的建設，做到有法可依。同時，要優化司法途徑，做到有法必依、執法必嚴，做到法律面前人人平等，才能讓法律真正成為公眾的保護傘。第二，法制建設在于法治政府的建設，也就是說政府要依法行政，讓行政程序合法化，對行政自由裁量權實行可行性的監控。法律是契約的最好體現，對政府權力和公民權利進行了界定，防止了前者對后者的任意干預，這是政府信用的制度保障。毒奶粉事件的發生實際上也凸顯了政府法治建設的滯后。毒奶粉事件的曝光源于受害者、網友、媒體等社會力量，而非食品安全衛生管理部門，這其中部分原因是政府監管不力或政府部門及領導出于私人或部門利益與不法分子建立牢固的裙帶關系，監督形同虛設。有法不依、執法不嚴、貪污腐敗的行政行為與建設公務員隊伍、構建法制化政府的原則相違背，并嚴重威脅到公眾利益，容易喪失政府合法性，嚴重威脅政府信用。

(三)公共服務

提供公共服務是政府在現代市場經濟中最為基本的功能，也是21世紀公共行政和政府改革的核心理念。加強公共設施建設，完善社會保障體系，維護社會安全、保護環境等社會公共服務的提供是當今世界各國政府維持政府合法性的必須選擇，也是維護和提高政府公信力的必要保障。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性和公民權利。公共服務的提供要求做到三點：及時、到位和均等化。及時，要求政府暢通信息表達渠道，在第一時間了解、滿足公眾需求，通過政策制定、資金提供、信息回饋等舉措回應對社會服務的需求。到位，要求政府準確把握社會需求及輕緩情況，腳踏實地地、有針對性地提供社會服務，做到實事求是，不浮夸、不搞政績工程，急群眾所需、想群眾所想。公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。公共服務均等化有助于公平分配，實現公平和效率的統一。它要求政府統籌地區之間、城鄉之間、不同群體之間的公共服務供給。具體而言，政府應該繼續堅持“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”的方針;堅持基礎教育的公益性，努力實現教育公平;堅持公共醫療衛生的公益性，努力構建公共衛生服務體系;加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活;堅持實施積極的就業政策，健全公共就業服務體系。

(四)政務公開

長期以來，政務不公開是社會質疑政府信用的重要原因，它使社會大眾游離于政府決策之外，喪失了社會對政府的合法性認同。而且信息不公開容易滋生違規、違法等腐敗事件，嚴重侵蝕政府的廉潔性。因此，政務公開成為當下各級政府積極構建“透明政府”“陽光政府”的重要舉措。政務公開，首先在于政府主動進行信息公開，通過新聞發布會、聽證會、相關的媒體等方式，做到人事管理公開、財務公開、決策公開，做到公開及時，信息真實，防止行政過程中的暗箱操作和隨意性等失信行為發生。政務公開的另一個要求是建立電子政府，通過政府門戶網站等電子政務平臺向社會提供信息公布和信息反饋的互動窗口，既保證社會大眾的知情權又能及時回應群眾的現實需求。公開是最好的防腐劑，建設透明的電子政務公開系統，及時、準確的公布信息是政府政務公開的必然選擇。在應對上述毒奶粉事件中，政府一方面及時將事件調查、處理全過程向社會公開，并積極回應公眾的質疑和需求，另一方面應將對不法分子的懲處置于公眾的監督之下。

(五)公務員隊伍建設

制度建設是手段，隊伍建設是根本，是制度建設的落腳點。重塑政府信用，關鍵在于建設一支高素質的公務員隊伍。政府要進一步完善《公務員法》，以此作為基本規范，完善公務員的準入機制、退出機制，加強對公務員的培訓、學習、考核和獎懲，全面提高國家公務員的整體素質，奠定政府信用的人才基礎。公務員隊伍的建設關鍵是廉政勤政的建設，這是對公務員的基本要求。各層級的公務員特別是領導干部要牢牢樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，樹立服務社會的意識，發揚艱苦奮斗的精神，廉潔奉公。

(六)信用監控體系建設

導致政府信任危機的一個深層次原因是信用監督體系的不完善，沒有監督的力量任何制度都會失靈。信用監督體制包括體制性監控和社會性監控。在應對毒奶粉事件中，政府加強和完善了體制性監控，大力健全和完善權力運行機制和懲罰機制，加強政府部門的協調合作，實行對違法犯罪行為的聯合懲治，努力提高體制監督的效率。此外，政府還靈活運用社會性監控緩解危機，如拓寬人們群眾監督渠道，堅持聽證制度、民主懇談制度、加大媒體的輿論監督和公民個體的話語權，建立起多層次、全方位的監督體系。只有體制性監控和社會監控性雙管齊下，政府才能化危機為公民的合法性認同，提升政府信用。

(七)國際責任

在全球化日益深入的時代背景下，政府信用已經不僅僅局限于國內民眾對政府行為的評價，還接受世界各國的檢驗與評價。中國作為最大的發展中國家，理應在國際事務中承擔應有的責任。中國政府的國家責任主要在四個方面：一是把中國自己的事情辦好，這是我國對國際社會能盡的最重要責任;二是履行國際規則，信守聯合國憲章和國家法準則;三是應對人類面臨共同挑戰的責任，包括氣候變化、環境污染、跨國犯罪等;四是促進世界的和平和發展的責任。但是國際責任的承擔要根據本國的國情，與中國政府的實際能力相協調。自主承擔力所能及的國際責任，不僅可以削減“中國威脅論”，提高國際形象，贏得國際信任，為中國經濟持續發展贏得更好的國際環境。

四、結 語

政府信用危機的實質是未能處理好政府與社會的關系。政府信用建設是一個長期的、系統的社會工程，它要求政府和社會良性互動以及在此基礎上形成良性推力，在二者的“共治”中最終走向“善治”。因此，需要把握以下三個原則：

第一，政府與社會良性互動原則。政府信用建設除了政府自身建設，包括相關制度建設、公務員隊伍建設和公共服務意識的培養之外，還應看到社會的力量，讓更多的社會主體參與到政府信用建設中來，提高其他社會主體的政治參與度，回應公眾的需求，提高公眾的合法性認同。

第二，各信用構成要素統合原則。在政府與社會關系視角下，政府信用構成的七大要素并不是互相獨立的，而是統合于政府信用這一制度框架中相互聯系、相互影響的子系統，需要在變動中把握各自間的關系。

第三，動態平衡原則。政府信用建設是一項復雜的系統工程，需要對政府信用構成要素進行綜合評估，既需全面評估又需有針對性的信用建設舉措，并要充分考慮社會、經濟、政治和文化等制約條件，在復雜的社會環境中尋求動態平衡。

［1］沈海軍．政府信用概念辨析［J］．理論學刊，2003(2)．

［2］顏如春．當代中國的政府與社會關系模式探析［J］．探索，2006(3)．

［3］霍布斯．利維坦［M］．北京：商務印書館，1995：5．

［4］約翰·洛克．政府論(下篇)［M］．北京：商務印書館，1993．

［5］讓—馬克·夸克．合法性與政治［M］．北京：中央編譯出版社，2002：10．

［6］雷蒙·阿隆．民主與極權主義［M］．巴黎：加利馬爾出版社，1976：52．

A Research on the Components of Governmental Credit Under the Perspective of Relationship Between Government and Society

ZHANG Wei
(School of Continual Education，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310035，China)

The relationship between government and society is contractual．The essence of governmental credit is an issue of governmental legality in the contact between governmental and society．Optimum interaction consists of governmental credit building．And the governmental credit composing main elements research is also based on it．This paper，from the perspective of government and society，by combining with the basic principles of the governmental credit，and refines out seven elements of governmental credit，and analyzes the principles and building goals of this elements from systematic and dynamic views．

government;society;optimum interaction;governmental credit

(責任編輯 陶舒亞)

C912．3

A

1009-1505(2011)04-0080-05

2010－12－28

浙江省社會科學聯合會項目《政府與社會關系視角下的政府信用構成要素研究》(06N14)

章慰，男，浙江蘭溪人，浙江工商大學成人(繼續)教育學院講師，主要從事教育管理與研究工作。