財政專項資金績效審計評價指標體系構建探討

廣東技術師范學院 尹淑平 廣東省審計廳 吳立權

一、構建專項資金績效評價指標的指導原則

（一）經濟性、效率性和效果性兼顧的原則 不能在進行評價指標設置時只考慮某個方面而忽視其他方面，需要針對經濟性、效率性和效果性三個方面分別設計合適的指標。

（二）針對性與兼容性相結合的原則 因為財政專項資金支出分為多個種類，每一類支出都有其獨特性和效益關注的重點，為此設置的指標就應該有較強的針對性，需要考慮分類指標的設置。但同時又要考慮作為財政支出效益考核的共通性，應注意通用指標選取的兼容性，增強指標的適用范圍，做到針對性與兼容性相結合。

（三）定量指標與定性指標相結合的原則 定性分析就是對財政支出效益做出判斷，而定量分析則是判斷的客觀依據，定量分析可以使定性分析更加準確和層次分明。而財政支出項目執行的結果，有的不能用量化標準進行衡量，或者量化指標難以明確顯示效益的狀況及其程度，對這類支出項目不必勉強依靠定量分析。

（四）評價需要與可操作性相結合的原則 從評價需要來看，指標設置的越細，評價結果就會越準確；但是有時有些數據是難以獲得的，有些數據要獲取可能要費極高的成本，所以在設置評價指標時應該考慮現實可操作性，在經濟和資料可獲取的前提下，依據重要性來設置數量適當的評價指標。

二、專項資金績效審計評價指標構建的制約因素

（一）績效審計目標方面的考量 通過對績效內涵的揭示，我們看出績效評價就是對一項活動的效益、效率、效果、環境性和公平性的評價。因此，在專項資金績效評價中，所評價的內容就是財政專項資金的經濟性、效率性、效果性、環境性和公平性。因此，按照評價目的來劃分，財政專項資金績效評價指標可以分為五個大類，但環境性和公平性其實可以反映在效果性當中，所以可以概括為經濟性指標、效率性指標和效果性指標三個大類：（1）經濟性指標：即評價專項資金的管理活動是否經濟以及專項資金的分配部門是否能夠經濟地使用資源。具體的評價內容又包括專項資金投入的項目在立項前是否進行可行性論證、有無假立項和重復立項；專項資金在使用過程中相關部門批復預算、撥付資金是否及時足額；相關配套資金是否及時足額到位；項目支出總額支出結構是否符合投資計劃和專項資金的管理辦法。（2）效率性指標：用于反映既定的資源投人是否獲得了最大的滿足公共需要的公共服務產出，它往往是通過投入類指標和產出類指標比較得出。包括專項資金的分配效率和項目資金使用的效率，即評價專項資金采購的資源是否得到有效利用（包括人財物）、項目是否得到了有效的管理。專項資金使用的效率性涉及到的首要環節就是專項資金分配的效率性，所以在進行專項資金效率性審計時，首先要對專項資金的分配進行評價。專項資金的分配效率應從三方面進行評價：項目立項是否符合經濟社會發展需要和專項資金設立的政策目標；項目的預期收益高低；項目立項過程是否引入競爭機制，包括有無通過招投標、專家評審等。在進行立項后，專項資金的使用效率又體現為項目資金的使用效率。（3）效果性指標：一般地，效果審計的目標是評估目標的達到程度、評估采取替代方法能產生更好的效果的可能性、通過成本產出分析成本效益是達到預期目標還是偏離預期目標，在實現立法要求方面產生的進步，是否對資源進行了公平分配，在何種程度上與其他項目重復或產生沖突，獲取資源是以合理的成本在合理的時限內，是否產生了合理的價值，所產生的服務或者利益對民眾來說是可以獲得的，單位成本還有無可能降低或者產出還有無可能提升，是否與預算流程的要求一致等。對財政專項資金績效審計來說，效果性評價專項資金設立的政策目標是否得到實現，具體評價的內容應該包括：項目的績效目標是否達到，項目的實際效果與預期效果有無差異，項目工程質量是否存在隱患，項目工程是否存在建設進度緩慢以及建成后無法使用、閑置等情況，項目帶來的社會影響和環境影響。環境性和公平性目標也可以體現在效果性當中。

（二）財政專項資金使用過程方面的考量 無論是從財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規定、《印發廣東省省級財政專項資金管理暫行規定的通知》（粵府【2006】37號）還是其他省份的財政專項資金管理方面的文件來看，目前財政專項資金使用過程大致如下：首先由省級財政部門對設立財政專項資金的申請進行審核，審核通過、經過省政府的核準設立不同類型的專項資金；接著專項資金設立后，由省級業務主管部門對專項資金的立項進行審核，確定將專項資金用于哪些項目和具體的使用金額；專項資金申請項目獲批后就由申請單位實施項目，對應級別財政根據項目的實施進度、績效目標實現程度和支付方式來進行撥款；項目完成后要通過決算驗收，若形成固定資產則還需進行產權移交、辦理登記入賬納入相關單位的資產進行管理和運營。對財政專項資金績效審計的評價也應該包含資金使用的全過程，從專項資金設立階段到最終專項資金項目完成的整個流程都應當有對應的評價指標來進行評價。還有些專項資金不是由預算直接撥款的，還涉及到專項資金的來源（如配套資金）過程，那么在進行績效評價時還需要對專項資金的收取或到位進行審計評價。

（三）政府相關法律法規要求的考量 政府對財政資金的使用有一些基本法律法規要求，如預算管理方面的要求、各級政府財政專項資金管理要求、政府采購方面的要求等等，在進行績效審計評價時也必須考慮以相關法律法規作為評價依據之一。如財政專項資金最終使用到各個不同項目當中去，對專項資金的績效評價不可避免地要包含對項目績效的評價，根據《財政部關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》，中央政府投資項目預算績效評價的具體內容包括項目前期、項目建設期、項目竣工運營期，項目前期績效評價對項目在社會、經濟、財務、生態環境等方面的效益進行全面系統的分析、評估，判斷項目是否值得投資，效益、效果如何，存在哪些風險等；項目建設期績效評價主要包括建設管理制度執行情況、工程進度及質量、各項合同執行情況、投資概算預算執行情況、財務管理及會計核算、建設資金到位和使用管理情況、建設工期及施工管理水平、洽商變更簽證情況、管理制度、對環境的影響等；項目竣工運營期績效評價是對項目建成投產（或交付使用）的建設項目實際取得的經濟社會效益及環境影響進行綜合評估、評價，主要從是否達到了預期目標或達到目標的程度、成本效益分析評價、對社會經濟實際影響、項目可持續性等方面對項目進行評價。那么在進行專項資金績效審計時，如果涉及到投資項目的話，就應考慮這幾個方面需要的評價指標。

三、財政專項資金績效審計評價指標的構建思路

基于如上的分析，按照財政專項資金運動的流程將專項資金評價過程分為專項資金設立過程、專項資金項目立項過程、專項資金項目運作過程和專項資金項目完成四個階段，對每一階段有側重點的從經濟性、效率性、效果性（包括環境性和公平性）目標角度來設置評價指標，這樣形成完整、邏輯清晰的績效評價指標體系。

再結合前文對財政專項資金績效評價指標構建原則的分析，在上述構建思路指導下，最終形成的財政專項資金績效審計的評價指標應該是分層次的，由抽象到具體，每一層次的指標提供不同的評價依據；財政專項資金績效審計的評價指標應該是定量與定性并存的，定量指標為評價提供準確的數據支持，而定性指標則彌補定量指標的武斷性和不全面性，可以對定量評價結果進行校驗和修正，以便得到更為合理的評價結論；財政專項資金績效審計的評價指標應該是共性與個性并存的，通用指標反映那些在所有專項資金或多數專項資金績效評價中需要考慮的方面，而個性指標則針對具體的評價對象，反映某一類型專項資金在使用過程或產生效果方面所特有的部分；財政專項資金績效審計的評價指標應該是動態的，在面臨特定的評價對象、在不同的審計背景下，所選用的評價指標是可以在預先制定的指標體系中進行增加或減少的，不是一成不變的。

通用指標的設計按照專項資金管理和使用的不同階段來進行劃分，在每一階段都有評價的側重點。專項資金的設立階段和專項資金的立項階段側重對管理活動的經濟性進行評價，專項資金項目運作階段側重對資金運用和項目建設效率進行評價，專項資金項目完成階段則側重對專項資金的運用效果（包括環境性）進行評價。在專項資金運作的各個階段都涉及到管理活動，這些對管理活動的評價指標側重從合規合理的角度來進行，也即對審計目標之一——經濟性進行評價。由于每一類具體的專項資金其使用方向會有很大的差別，所設定的政策目標和績效目標也有很大區別，所以為達到經濟性、效率性和效果性所設置的具體目標會有很大的不同，在通用指標里主要揭示那些在多數專項資金的評價里都需要用到的指標，而對某些專項資金特定的衡量指標放到分類指標中進行考慮。不過，分類指標的建立思路與通用指標是一致的，只是在指標設置上會增添一些衡量某類績效的特定指標。從評價目標來分類，衡量管理活動經濟性的指標多為通用性指標，而衡量專項資金效果性的指標多為分類性指標。依據前文分析，可以形成如下通用評價指標體系如表1：

表1 專項資金績效審計通用評價指標體系

［1］王翠春、張莉莎：《中西方國家績效審計評價標準比較與啟示》，《財會通訊》（綜合·上）2010第4期。