美國預算和財政管理改革的演進及對中國的啟示

Robert W.Smith

（美國Clemson大學 政治科學系， Clemson SC 29631）

公共預算和財政管理包含最重要的政府決策程序和機制。以美國的實踐為例，在20世紀至21世紀的絕大部分時間里，美國都有著豐富的公共預算和財政管理歷史。本文將提供美國歷史上主要預算改革和重要的理論發展的一個時間序列梗概，并提出分析美國預算和財政管理的基本框架。美國預算和財政管理不僅有自己獨特性的一面，而且也有和世界各國相一致的一面。另外，本文還將區分公共預算（如預算的分配）和公共財政管理（預算的執行和會計核算）以及財政政策（如稅收和貨幣問題）。

本文主要分為五個部分：第一，回顧美國公共預算的一些基本原則和預算理論；第二，分析美國公共預算和財政管理改革的演進路線；第三，提出分析這些公共預算和財政管理改革的一個理論框架；第四，介紹美國預算改革的影響和有選擇的財政管理改革情況；第五，運用上述理論框架，分析其對中國公共預算和財政管理改革的啟示。

一、美國公共預算的指導原則與預算理論

（一）公共預算的指導原則

美國公共預算的主要原則包括：（1）民主原則。政府稅收和支出必須得到選民的同意。（2）公平原則。在征收稅收和實施財政支出時，必須平等地對待相同境況的人。（3）透明度原則。所有的財政管理活動和預算活動必須公開，并處于公眾的審視之下。（4）正直原則。著眼于經濟的長期增長，誠實管理并準確核算公共資金。（5）謹慎原則。確保財政投資資金風險的最小化。（6）負責原則。嚴密的立法監督和執法審計貫穿于預算和財政管理的全過程。在美國歷史上，盡管這些原則也并不總是穩定地得到執行，但它們是指引美國財政管理方向的重要標志。

（二）公共預算理論

一般預算理論可以提供預測能力，并幫助我們解釋預算執行的結果，而公共預算理論致力于設計一種無論對理論研究者還是對實際工作者都有用的全面戰略。

事實上， V.O.Key曾在他的文章中提及，他對缺乏預算理論來指導政府支出分配的擔憂。[1]而從根本上來說，1930年以后，對美國預算體系產生深遠影響的主要是英國經濟學家凱恩斯。[2]美國的實用主義盡管主要是作為一種經濟理論，但卻被羅斯福總統信奉并用以指導美國經濟走出可怕的大蕭條，其實質是讓政府在經濟干預中發揮更積極的作用。在很多方面，美國的公共預算和財政體系涉及政府和自由市場的混合。但是，除了上述指導意義外，把實用主義看作是美國的財政預算理論是存在疑義的。

美國的一個重要預算理論是由依瑞·魯賓提出的，他發現了對思考公共預算理論作用至關重要的幾條理論主線。[3]魯賓提出了五個值得關注的理論范例。（1）新馬克思主義理論。階級利益決定了預算選擇，從階級利益的角度來理解預算及其結果。（2）公共選擇理論。通過多數票規則和成本分擔，實現個人效用的最大化。（3）漸進學派。考慮到歷史上預算分配是由一系列利益集團的競爭和協商所決定的，在某一特定時期的預算變化（不論是積極的還是消極的）都是很小的。（4）等級制度理論。把預算決策看作是社會上層階級對政治和社會利益作出反應的產物。（5）宏觀-微觀理論。這一理論是從戰略高度來看待預算管理，認為預算管理是一種政策工具。

二、美國公共預算和財政管理改革的演進路線

美國歷史上第一個里程碑意義的預算制度改革可以追溯到1921年的《預算和會計法案》，這是第一個國家層面的行政預算。這意味著預算第一次作為一個獨立的文件，以合理的格式、嚴格的程序和權力等級被提交，并受到立法機關和審計機關的審查。這一改革的主要目的是集中預算程序。

盡管很難把某個單獨的預算改革看成是決定性的改革，但是，把預算形式和報告要求的演進看作是美國民主進程的一部分和財政預算決策改革的標志，那將是十分重要的。

與此同時，在公共預算發展的早期，行列式預算（Line-item Budget）被看作是提供預算數據最佳的方式。因為它與公共資金的會計核算相一致，更為重要的是，這種建立在項目細分和部門細分基礎上的會計核算能夠清晰地反映政府支出的全貌。即使在今天，不管實行什么類型的預算模式，行列式預算仍然居于主導地位。在預算文件的主體部分，仍然可以看到與會計體系密切相關的預算項目。行列式預算的缺點是預算關注的焦點比較狹隘、劃分得太細，以致不能看清預算分配的全貌。

第二輪預算改革是伴隨績效預算而到來的。但值得注意的是，美國績效預算的概念和實踐并不只是開始于20世紀80至90年代，即以政府再造運動為基礎的。事實上，它在美國有著悠久的歷史。紐約市市政研究局早在1917年就把行列式預算和績效預算措施結合起來。[4]績效措施得到官方的認可見于1949年的胡佛委員會報告，這些績效指標被運用于20世紀50至60年代的聯邦政府，但其強調的重點是效率，而不是計劃本身。20世紀90年代及21世紀見證了績效措施的復蘇，績效概念被納入現在預算管理辦公室的要求，用于聯邦機構的項目等級評估。[5]

第三輪預算改革是伴隨項目預算而到來的。項目預算在1954年經由蘭德公司得以發展。[6]這種預算方法按特定政府目標分配預算資金，以提升預算的遵從度、效率和有效性。以項目為基礎的預算和以項目為導向的核算體系確實是預算改革的一個重大進步，因為它包括預算和財政決策的前瞻性思維方法。在20世紀60年代，聯邦預算程序是由項目、計劃和預算系統（PPBS）主導，該系統最初由蘭德公司開發，其后由美國國防部改進。這種預算方法和相應的系統有助于幫助人們在不同的預算分配方案之中進行選擇。PPBS也受到一些質疑和批評。如艾倫·維塔夫斯基等學者就極力反對將這一系統運用于預算和財政管理。[7]維塔夫斯基認為，這種方法恰恰違背了預算的本質——即政治活動。政治手段和預算管理的利益驅動滲透于整個預算過程，使年度之間的預算分配通常僅有很小的變化。

財務制度的剛性化要求和滯后性現實與多元化財務主體之間的利益需求之間的矛盾不斷加劇，對財務管理的"不滿意"情緒直接影響到了高校對國家財務制度的執行。財務網上預約自助報賬系統，是高校財務信息化的必然道路，不僅能節約報賬時間，提高報賬效率，更能提升財務部門整體的服務水平，緩解財務部門人員編制的壓力，解決了“財務管理難”、“財務政策執行難”和“經費使用難”等問題。但與此同時，新的問題也日益凸顯，需要高校財務工作者在具體的實際應用中不斷摸索、優化和完善財務網上預約自助報賬系統，唯有這樣，才能為高校內涵式、可持續發展提供高效、便捷的財務管理服務。

在隨后的預算改革中，為尋求更好的響應性，零基預算成為大勢所趨。在1952年，零基預算由凡爾納·劉易斯倡導。之后，德克薩斯州儀器公司的彼特·菲爾將其改進，在1977年被卡特政府所采納。零基預算要求在年度基礎上對整個預算分配的合理性進行重新思考。按照這種程序，基本的預算支出水平在新財政年度開始的時候不斷被重構，因而預算只是特定需要的產物。盡管每年開始一個全新預算的想法很有吸引力，其缺點在于預算畢竟要以以前年度的支出為依據，以保證政策的連續性。

在20世紀的后半葉和21世紀初，預算改革的特點是對現有方法的重新發現和改進。績效預算因為滿足了納稅人對稅款用途的要求而得到重視。績效、效率和責任成為現代績效預算體系的標志。提供服務的單位成本數據成為預算決策的關鍵。績效預算的同義詞，如平衡積分法被廣泛應用。盡管將預算分配決策和績效相結合的想法是預算體系改革的原動力，但研究表明，人們并不確定績效數據究竟是用來指導預算分配的決策，還是僅僅用于為已經制定的決策提供證明。貫穿20世紀90年代的聯邦政府再造運動導致了1993年《政府績效和結果法案》的通過，該法案使績效成為預算和財政管理的重要術語。[8]

在21世紀初，預算和財政管理領域的改革從來沒有停止過。尋求超越零基預算的成果之一是目標預算（Target Budgeting）或總括預算（Envelope Budgeting），將所有的預算支出按照估計的政府收入可能加以確定，對預算的控制保留在立法和執行層面。與此同時，賦予行政單位一定的靈活性，以應對各種不確定的和存在爭議的財政情況。

最新的、偏離目標預算的改革是靈活預算（Flexible Budgeting），它把預算數字與各種活動的收入、支出預期緊密結合。各種活動的水平主要由投入、產出來衡量。由于預算的規模取決于預期的效率，因此，它具有相當的靈活性。在此分配方案下，預算執行單位有權決定怎樣管理他們自己的資源。基于政府收入易變的特質和預算數越接近執行數越好的信念，靈活預算日益普遍地得到運用。此外，因為將所有預算分配與政府目標的輕重緩急相聯系，靈活預算提供了確定的預算執行和立法控制，各級機構必須遵照這些限制。

前述關于美國預算改革的討論并不在于提供一個乏味的改革回顧。回顧過去是為了將讀者引向新的、更加務實的改革方向，以應對各種內外形勢的變化。更重要的是，從這些改革中，我們可以清晰地看到，負責任、效率、響應性、靈活性和利害權衡正成為預算改革的關鍵詞。

三、理解預算和財政管理改革的理論框架

本文的主要目的是通過概念框架重新審視美國歷史上一系列重要的預算和財政管理改革，繪制改革路徑，以便與其他國家和地區的改革進行比較。此外，圖1展示了預算演進的主線。這有助于對財政管理理論的完善提供借鑒。

圖1 美國公共預算和財政管理改革的演進

圖1的分析框架表明：（1）對于預算改革和財政管理改革應重點關注改革的目標，特別是，改革是否意在削減支出規模？改革是否意在增進政府的效率和有效性？改革是否意在提高政府的責任性和更快的反應性？改革是否意在擴張政府公共服務？改革是否意在為支出或收入增長進行辯護？（2）預算改革演進路線預示著21世紀的公共預算改革過程可能會是建立在一個個具體的事件基礎上，并因一個事件或一系列事件的發生而改變。改革將朝著未來事件指引的方向前行。這也預示著預算和財政管理改革的不確定性。因為政府改革的出發點源于對特定事件的短期反應和對策，而非源于對未來政府職能的長期規劃。（3）重申預算改革過程中的關鍵概念，將有助于為決策者提供重要的改革指南，使其不至于偏離改革的目標和方向。

四、美國預算改革的影響和有選擇的財政管理改革

（一）公共預算改革的影響：赤字和負債

美國預算改革的永恒關注焦點是赤字和日益上升的負債。20世紀60至70年代社會福利支出的大幅度增長，每年帶來大量的財政赤字，不斷加重了美國的國債負擔。當前的債務余額估計為14.3萬億美元。2010財年的赤字估計達到1.95萬億美元，這是二戰以來的最高水平。

美國是如何陷入這種境況的，這是一個很長的話題。但是，20世紀80年代大規模的軍事支出確實加劇了赤字規模。到80年代末、90年代初，增收節支顯然成為一項緊迫的任務。在1985年初，國會通過了削減赤字的立法，試圖把預算改造成某種“自動導航儀”。通過項目隔離，設定支出目標，一旦達到支出目標，項目削減自動生效。但是，軍事支出、社會保障支出還是難以控制，特別是從政治角度考慮。削減這些項目將使立法者難以再次當選。因此，在通過1990年的預算執行法案之后，盡管支出增長的步調有所放緩，但并沒有看到明顯的大規模削減支出，以實現立法目標的政治意圖。所以，在這些法律、法規的約束下，國會只是簡單地提高支出的上限，以規避可能的削減支出要求。

進入21世紀，運用法律手段，《奧姆尼巴斯協調法案》要求以年度為基礎編制預算，并對兩院通過的預算立法的不一致進行調和。除此之外，為現有聯邦項目提供資金的各種決議也經常使用。

值得關注的是，克林頓政府通過PAYGO （Pay-as-you-go）規則，要求任何新的財政支出必須是預算中性的，新的預算支出要么被其他預算支出的削減所抵消，要么有相應的收入來支持。[9]PAYGO對新的支出或稅收變動施加限制，以此來控制聯邦赤字的增長。這些要求迫使政府關注預算支出排序和嚴格預算約束。這些條款預示著打破赤字支出惡性循環時代的來臨。克林頓政府成功地在2000年消除了聯邦赤字。布什總統放棄了PAYGO規則，使赤字很快卷土重來。當然，兩次戰爭（伊拉克戰爭和阿富汗戰爭）、世界性的經濟衰退、州和地方政府面臨的巨大財政壓力也是導致赤字的主要原因。

（二）與時俱進：有選擇的財政管理改革

在財政管理改革方面，1990年的《首席財務官法案》（CFO Act）對機構運行和執行部門財務管理的集中協調提出了嚴格的財務控制要求。[10]該法案要求聯邦政府的財務報告制定長期發展戰略計劃，并對此加以審計。1994年的《政府管理改革法案》將《CFO法案》的適用范圍擴大，要求提供所有機構的財務報告和完整的全政府財務報告。[11]

改革的主要目標是發展綜合性的、融機構核算、財務信息、財務管理于一體的財務管理系統。改革的核心是消除重復建設和設置內部控制系統。關于會計核算系統，要求與現行的會計核算原則及標準保持一致。對于完善財務報告和給決策者提供更多的財務信息，系統整合是必需的。

1996年的《聯邦財政管理改進法案》可以看作是聯邦財政管理進一步改革的標志。該法案強調為政府管理者提供準確、可靠和及時的財務管理信息，[12]其改革力度大大超過《CFO法案》，它要求向項目管理者、總統、國會和公眾公布財務審計報告。

與財政管理體系改革的思考相伴隨的是，如何發現貫穿預算改革全過程的總體思路和概念框架。從上述歷史回顧中我們不難發現，統一性、連續性、準確性、響應性和責任性等類似的一些概念是預算改革的主線。

五、對中國預算和財政管理改革的啟示

上述分析框架適用于評估任何國家的預算和財政管理改革。例如，改革開放以來，中國在預算和財政管理改革方面也采取了一系列措施：（1）1982年的《憲法》和1994年的《預算法》加強了預算程序的法治化程度。（2）1995年的《審計法》開創了中央和省級政府的審計報告制度。（3）部門預算改革嚴禁預算外支出，用全面預算、綜合預算和行列式預算來代替總額預算和以目標為基礎的預算。（4）國庫管理改革建立起集中支付制度，2006年集中支付制度的全面執行大大減少了腐敗現象。[13]（5）國家審計署的1999年審計報告公布53個中央機構共挪用164億元人民幣，導致全國人大要求財政部制定更加細化的預算。部門預算改革通過加強預算審查，幫助全國人大更好地行使預算審批權。部門預算的日漸全面和細化，方便全國人大對預算進行嚴格和仔細的審查。（6）2006年的《行政監察法》詳細列舉了全國人大在預算審批、檢查、調查、執行、監管和審計、聽證方面的權力。

上述改革措施的結果，是形成一種以控制為導向的預算，并增強了預算的立法約束。全國人大財經委負責審查預算、報告預算執行情況和提出預算立法建議，全國人大常委會和預算事務委員會負責協助財經委審查預算和預算執行情況，財政部負責起草預算草案。首先，財政部向財經委提交預算草案，后者向全國人大常委會提出預算建議數，然后再由人大常委會提交全國人大審議，全國人大比過去擁有更大的預算審議權力。國務院向全國人大常委會報告預算的執行情況，后者再向全國人大報告。

從以上這些對中國預算和財政管理改革的少數簡短概述中可以看出，正如美國一樣，貫穿于中國預算改革的主題詞也是負責任、透明度、響應性和監控。

六、結語

通過對美國預算改革歷史的詳細回顧和對中國預算改革的簡短介紹，不難發現兩者之間存在明顯的概念重疊。這些概念重疊為我們理解各國公共預算和財政管理的基本元素打開了一扇門。這些共同點使世界各國分享預算和財政管理思想和戰略成為可能。更為重要的是，對于各國預算改革演進路線的描述，將有助于公共預算和財政領域的管理創新。

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