公共管理基本知識探討

程剛

隨著公共管理作為一種新的公共部門管理范式在我國的研究漸趨深入，其“公共性”本質(zhì)越來越受到重視。原因有兩個，一是“公共性”的喪失，二是“公共性”的覺醒。

首先，公共管理在本質(zhì)上異于私人部門管理，它更多地體現(xiàn)“公共”的特性。目前流行的管理主義有兩大基礎(chǔ)，一是經(jīng)濟學，二是私人部門的管理方法。其次，公民社會的日益成長，第三部門在公共管理中的作用越來越大，形成了強大的參與力量，這就要求公共部門在管理過程中更多地體現(xiàn)“公共性”，從而表現(xiàn)為某種程度上“公共性”的覺醒。

在我國，依據(jù)管理主體與公共權(quán)力中心的距離，可以將其劃分為六類：第一類是直接掌握公共權(quán)力處理公共事務的國家機關(guān)(廣義的政府)，也可稱為權(quán)力組織；第二類是執(zhí)政黨，它在權(quán)力組織的形成和運行過程中有著正式的、合法的、重要的地位與作用；第三類是政治團體，它們與國家權(quán)力不具有正式的、直接的、法律程序上的聯(lián)系，但是也與國家權(quán)力相關(guān)，如工會、婦聯(lián)、共青團等；第四類是依靠法律和政府授權(quán)來處理公共事務的公共部門，如各類事業(yè)單位等；第五類是在政府指導下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務”的自治組織；第六類是不依靠公共權(quán)力來處理公共事務的民間組織，一般分為社會團體和民辦非企業(yè)單位兩類。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會中介組織將伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)揮越來越顯著的作用，成為不可或缺的公共管理主體?？梢?，隨著與公共權(quán)力直接聯(lián)系的緊密程度由強至弱，不同主體所處理的公共事務的性質(zhì)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律：政治性趨于減弱，而社會性趨于增強?？傊?，公共管理的主體應該是以政府為核心的開放式體系。目前，這一體系的構(gòu)成是：中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導地位，政府是公共管理的核心主體，各種非政府公共部門、自治組織和社會團體在公共管理中的作用日益凸顯。這種公共管理的主體體系與西方國家的公共管理主體范圍不盡相同，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：首先，中國共產(chǎn)黨是我國公共管理的重要主體，黨的領(lǐng)導保證了公共管理的社會主義性質(zhì)和方向。在西方國家，政黨主要圍繞選舉和議會開展活動，組織松散，派系斗爭激烈，充滿權(quán)力傾軋，因此無法成為一個獨立的公共事務管理主體。而在中國，中國共產(chǎn)黨在公共管理中的領(lǐng)導地位是由我國的國家性質(zhì)所決定的，也是歷史經(jīng)驗所證明的。當然，黨在公共管理中的領(lǐng)導地位并不意味著黨要作為一個權(quán)力組織直接管理公共事務。黨的核心地位和領(lǐng)導作用主要是通過黨的政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導來實現(xiàn)的。也就是說，人民群眾接受黨的領(lǐng)導并不是因為黨擁有權(quán)力，而是因為黨是人民群眾利益的代表，所以，黨要依靠正確的綱領(lǐng)和政策來發(fā)揮其總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用。在一切公共事務管理過程中，都要把黨的領(lǐng)導原則貫穿始終。當然，黨的方針政策要在全社會實施，必須通過國家權(quán)力機關(guān)的法定程序上升為國家意志，這一過程實際上就是人民行使權(quán)力的過程。其次是關(guān)于政治團體的問題。西方國家的工會組織、婦女組織等社會團體，基本上是互益性質(zhì)的，主要是為某一特定的人群服務，代表和維護這個人群的利益。在這一既定目標的基礎(chǔ)上，或在追求這一目標的過程中，這些社團承擔、參與和影響著公共事務的管理。而我國的政治團體，也稱人民團體，是一種有中國特色的、特殊的社會團體，特指參加人民政治協(xié)商會議的八大群眾團體。它不同于一般意義上的社會團體，中國共產(chǎn)黨十五大報告指出，工會、共青團、婦聯(lián)等群眾團體，要在管理國家和社會事務中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督的作用，成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。人民團體在公共事務的管理活動中，既體現(xiàn)黨的政治性的要求，又要獲得廣大人民群眾的認可與支持，從而發(fā)揮組織、參政、監(jiān)督和教育等功能。因而，人民團體在公共管理中承擔著特殊的功能，即尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的結(jié)合點，這與西方國家社團只謀求其內(nèi)部成員的整體利益有著嚴格區(qū)別。

最后，自治組織也是公共管理的主體之一，在公共事務管理中發(fā)揮著特定的功能。但在西方，自治組織一般在法律框架內(nèi)實行自主管理和活動。在我國，基層群眾自治組織主要包括城市社區(qū)居民委員會、農(nóng)村村民委員會和企業(yè)單位中的職代會，這些自治組織在政府指導、支持和幫助下實行“自我管理、自我教育、自我服務”，在推動社會主義民主政治發(fā)展，擴大群眾政治參與等方面發(fā)揮著不可低估的作用，同時也承擔著一定范圍內(nèi)的公共事務管理任務。這些基層自治組織自身的發(fā)展，行為的規(guī)范，以及效能的發(fā)揮，都取決于能否接受黨的正確領(lǐng)導和政府指導。尤其是目前基層自治組織尚處于發(fā)展的初步階段，還需要大力培育、健全和發(fā)展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事務管理中的作用才能真正顯現(xiàn)出來，才能協(xié)助、補充和延伸黨與政府對公共事務的管理。