推行教育券制度 促進基礎教育公平

摘要：目前我國基礎教育不公現象日益凸顯，迫切需要我們及時予以解決，對此，國外的“教育券”理論值得借鑒。這是因為，教育券制度有利于實現教育公平、合理配置教育資源、提高辦學效率。但教育券的推廣不可冒然進行，應當建立適合我國國情的教育券制度，分階段、分區域地推行教育券政策；發揮政府在教育券推廣中的政策制定、規范、保障實施的作用；放松政府對教育的行政管制，還辦學自主權于學校；建立健全教育券的異地流通制度。

關鍵詞：教育券；基礎教育；公平

十七大報告指出“教育公平是社會公平的重要基礎”。如何促進教育公平已經成為我們亟待解決的一個重要問題。

一、我國基礎教育的發展現狀

建國后，我國的基礎教育受到了黨和國家的高度重視。1954年全國人大一屆一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，在這部憲法當中將新中國的教育為人民大眾服務的性質和目標以根本大法的形式確定了下來。

從建國初到20世紀80年代，我國的基礎教育一直很薄弱，相當一部分的貧困地區都未能普及小學教育。1986年第六屆全國人大第四次會議通過了《中華人民共和國義務教育法》，首次將我國實施義務教育的基本方針及教育理念，兒童少年依法入學的年限、兒童少年接受義務教育的監護人、義務教育的基本學制等基本問題以法律的形式確立了下來。

自1986年實施義務教育法以來，我國的基礎教育取得了顯著的成績。1998年全國小學適齡兒童的入學率達到了98.9%，小學畢業生升入初中階段（包括普通初中和職業初中）的比例達到了94.3%，初中階段的入學率達到了87.3%，全國90%以上的人口地區普及了初等義務教育，73%的人口地區普及了初中階段的義務教育，大城市市區和沿海經濟發展較快的地區開始普及高中階段的教育。

但同時我們也要看到成績背后的代價。隨著經濟的發展，我國社會兩極分化的現象日益加劇，產生了新的弱勢群體，比如貧困兒童、流動兒童，教育不公平現象日益凸顯。

（一）表現為入學機會的不公平

目前，我國仍然有很多適齡兒童不能在學校讀書。根據國務院新聞辦公室發表的《中國農村扶貧開發》白皮書統計，20世紀90年代末“普九”結果顯示：西部貧困地區兒童的入學率僅為80%，并且鞏固率低，流失率高，輟學現象嚴重。教育部公布的1998-2000年全國普通中小學基本情況顯示，2000年全國初中流失生占在校學生總數的4%，其中農村生源占到了絕大多數。這些數據表明，我國各地的入學機會不均等，尤其農村孩子在入學機會上更存在著嚴重的不公平現象。

（二）表現為教育過程的不公平

各個學校之間在教學設施、教學環境、師資素質、教學質量等方面存在著明顯的差異，尤其以流動人口子女學校的情況更為顯著，常常都不能固定教學場地，處于一種“打游擊”的狀態。最為惡劣的是邊遠地區的農村學校，缺乏必需的教學設施，甚至讓學生長年在危房里上課，教學環境極其惡劣，教育資源嚴重匱乏。有外國學者在對我國各地中小學校調研之后，發出這樣的感慨：“世界上最好的中小學在中國，最差的中小學也在中國”。這種結論無疑是從一個側面反映出了我國中小學教育資源配置方面仍存在的顯著差異。

（三）表現為教育結果的不公平

主要是指不同家庭背景、不同社會階層子女的成功機會不均等。在小學升初中階段，我國實行“就近入學”的政策，受戶籍限制，很多學生不得不進入薄弱學校讀書，這不但導致教育過程不公平，也導致這些學生初中升高中時難以取得理想成績，有的被迫只能進入教學質量差的高中。在農村，考不上高中的很多孩子初中畢業后就輟學，外出打工掙錢，淪為童工。在流動人口子女身上，情況更不容樂觀。這樣，就形成了一個由初中入學不公平，導致最后大學入學不公平的惡性循環鏈。根據北京市招生辦的統計，1990年北京市錄取大學新生17248人中，工農子女人數為3651人，僅占21%。顯然，對于弱勢群體來說，教育結果是欠公平的。

這些顯失公平的問題迫切需要我們采取措施加以解決，對此，國外的“教育券”理論值得借鑒。

二、教育券理論簡介

教育券作為一種代幣券，其概念首先是由美國經濟學家彌爾頓?弗里德曼提出的，目的在于通過給予家長選擇學校的權利和自由，在教育內部引入競爭機制， 從而提升教育的整體質量。弗里德曼認為應當改變對公立學校直接補助的教育投入方式，由政府向學生家庭直接發放教育券，學生憑券可以進行自主選擇，到任何一所政府認可的學校就讀。如此，政府既可以通過發放教育券繼續保持對教育的投入，學校之間又會因為學生掌握充分的選擇權而增強了競爭，競爭的最終結果是各個學校教育教學的質量整體得以提高。

教育券的理論一般可概括為兩種模式：“無排富性”模式和“排富性”模式。其中第一種模式是指，給所有的適齡學生發放等額面值的教育券，家長可以自由選擇收費標準不同的學校，不足的自己補上，以促成自由的教育市場。弗里德曼的教育券理論則屬于該模式。第二種模式認為，“無排富性”模式不能真正體現社會公平原則，應當只給低收入或有特殊需要的家庭予以特殊的補助。美國社會學家詹克斯的理論就屬于這個模式。“排富性”模式還包括另一種觀點，即認為應該根據不同的學生家庭狀況，發給學生不同面額的教育券，這樣才能使經濟資源達到較為公平的分配。

三、教育券制度有利于促進基礎教育現存問題的解決

投資辦好教育，對于政府來說，這既是責任也是一種義務。至于將錢是撥給學校，還是發給學生，只是個渠道間題。但恰恰是這種渠道的轉換，卻能夠帶來完全不同的效應。

（一）教育券制度有利于實現教育公平

在我國，貧困家庭、流動人口是弱勢群體，他們的收入一般較低，大部分城市的公立學校還會對流動人口子女收取高額的借讀費，迫使流動兒童大多數進入農民工子弟學校就讀。教育券則是政府為了能夠確保基礎教育的完成，而向家長發放擇校代幣券。這種做法既可以減輕貧困家庭、流動人口的負擔，在一定程度上解決貧困兒童、流動兒童上學難、上學貴的問題；又可以使得貧困家庭、流動人口憑借代幣券為其子女自由地選擇學校，這就使得更多的貧困兒童、流動兒童有機會進入質量好的公辦學校讀書，促進了教育公平的實現。

（二）教育券制度有利于合理配置教育資源

教育券的經費流動模式是：國家先將教育券劃撥到地方政府，然后家庭申請、領取，領取后家庭將教育券上交到地方政府，最后地方政府將教育券交給國家領取實際教育經費。這種教育券制度改變了傳統教育經費的發放模式，提高了資金的使用效率，避免了經費在流動過程中的消耗。

（三）教育券制度有利于提高辦學效率

基礎教育券制度的實施也可以在一定程度上達到促進校際競爭、提高辦學效率的目標。當前，“兩為主”政策的實施雖然取得了一定的成效，但是公辦學校受自身辦學條件的限制，并不能完全滿足所有流動人口子女的入學要求，同時對招收流動人口子女的積極性不高，而民辦的農民工子弟學校雖然在一定程度上彌補了公辦學校的不足，但卻同時存在著一些完全以營利為目的的、達不到辦學條件的“劣質”農民工子弟學校，這就使得政府陷入了兩難境地——如將其取締，則面臨大量流動兒童的失學；如不將其取締，這類學校又確實不利于流動兒童的健康成長。因此，通過教育券的發放，不僅可以緩解公辦學校的辦學壓力，提高公辦學校接收流動兒童的積極性，又可以促進公辦與公辦、公辦與民辦、民辦與民辦之間的競爭，增強學校的辦學效率，迫使競爭力不強的“劣質”民辦農民工子弟學校退出辦學行列，最終有利于流動兒童整體受教育質量的提高。

四、借鑒教育券制度，促進基礎教育公平發展

由前面的論述可知，我國基礎教育不公平的現象比較嚴重。因此，在基礎教育階段建立適合我國國情、有利于教育公平的教育券制度，顯得尤為緊迫。從政策層面來看，2007年3月通過的新《義務教育法》規定，2007至2015年期間逐步在全國普遍實行免費義務教育，這就為基礎教育階段實施教育券制度預留了寶貴的緩沖帶：從現在起，我們要抓緊時間設計、規劃和創建教育券制度，在逐步實行免費義務教育的地區同步進行試點，爭取在2015年全國普遍實行免費義務教育的同時，建立和推行教育券制度，避免美國在實行免費義務教育的同時未能建立有效激勵機制的歷史教訓。

（一）分階段、分區域推行教育券政策

任何一項政策的實施必須要考慮可接受性或可操作性的問題。因此，在我國試行教育券制度，應結合我國實際情況，不能簡單地照搬照抄國外經驗。就目前的制度環境以及人們對教育券認識尚不充分的情況下，大范圍地冒然推廣教育券制度是不可能達到預期效果的。必須分階段進行，首先挑選經濟發達、有能力進行短期額外資助的地區進行實驗，并做到以經濟成熟的縣或市為單位，再逐步擴展到市或省。

（二）發揮政府在教育券推廣中的政策制定、規范、保障實施的作用

在教育券的推廣過程中，政府應當起到政策制定和規范及保障實施的作用。“教育券”政策的落實，可以由政府、社會、家長三方進行監督，通過評估等手段檢驗政策的實施效果。應當由國家承擔的義務教育，政府首先要加大投入的力度，同時吸引社會閑散資金的參與，完善多元化的籌資機制和辦學體制，滿足基礎教育經費的基本需要，確保教育券的發放有充足的資金后盾；其次，對學校要進行質量評估，劃分等級，從而確定不同的收費標準；最后，政府有責任做好學生擇校的引導工作，針對實際情況及時增加特殊補助和獎勵性教育券，并確保教育券兌現工作的落實。“教育券”政策的評估要尊重事實與價值標準，明辨影響政策實施因素的復雜程度，對實施結果做出客觀公正的評定。

（三）放松政府對教育的行政管制，還辦學自主權于學校

政府對學校具有一般行政管理和業務監管的權力，所以教育行政部門的主要任務是制定公正可行的“教育券”政策，按時提供“教育券”，嚴格審核參與“教育券”政策的學校標準。學校的主要任務是為學生和家長提供高質量的教育。因此，調整政府與學校的關系，實現教育行政部門的職能轉變，關鍵在于明確學校辦學職能與政府管理職能之間的區分，放松政府對教育的行政管制，實現學校辦學自主權的回歸。

（四）建立健全教育券的異地流通制度

教育券的推廣是一個系統工程，建立健全科學合理的異地流通制度是根本保障。目前我國教育不公平的問題，主要體現在地區差異和發展不平衡導致的教育機會不均等。雖然，教育券制度能夠促進教育資源的重新分配與有效利用，為學生及家長提供了自由選擇教育資源的機會，但是受各地經濟發展不平衡的影響，教育券的運用仍然存在很大的區域局限性，不適合在全國冒然推廣。比如經濟發達地區與欠發達地區之間教育券的流通，會造成新的教育不公。因此，教育券政策的實施應當在合理的教育制度引導下，在經濟發達地區城市之間相互流通，或者不同地區達成地區間協議，就教育券計劃進行跨區域的合作。

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作者簡介：

許倬愷（1982- ），女，漢，江蘇江都人，碩士，從教于江蘇省泰州市委黨校，研究方向：教育管理。