應急通信指揮技術分析

摘要：諸如自然災害、大型集體事件等應急事件的時有發生，應急移動通信指揮技術作為國家整體安防信息監測的有效補充應運而生。應急通信工作直接影響到國家重要災害信息的及時發布和救災工作的順利實施。結合我國國情，探討特大自然災害下高效的應急通信管理機制，為完善我國突發公共事件的應急管理體系和特大自然災害的應急通信管理提供有益借鑒。

關鍵詞：應急通信；應急通信指揮車；平戰結合

中圖分類號：TN919 文獻標識碼：A

1 引言

近年來國際與國內重大自然災害和公共突發事件頻發，包括美國“911”恐怖襲擊、卡特里娜颶風、倫敦爆炸事件、孟買爆炸案、日本特大地震海嘯引起的核泄漏、汶川地震、2008年雨雪冰凍災害和舟曲泥石流等均給人民生命財產帶來巨大威脅與損失。

“911”事件突發性強、破壞力大，造成了嚴重的人員傷亡和經濟損失，帶來深遠的政治影響，“911”事故委員會的調查報告尖銳地抨擊了政府在應急通信建設方面的失誤，對現場指揮調度、信息溝通的混亂狀況給予了嚴重批評，并在調查報告中充分強調了應急通信在指揮、救援和信息發布等方面的重要作用。

“311”日本特大地震引發海嘯并導致核泄漏，日本運營商在本次災害中損害巨大，但其完備的災備預案、豐富的應急業務以及融入整體的統籌能力，都值得我們學習借鑒。地震發生后日本東北部地區1500座基站被破壞，無法提供正常通話服務。日本三大移動運營商為保障應急通信需求均限制了語音服務，并免費開通“平安留言”服務，起政府機構發出倡議提示民眾減少非緊急呼叫外的通話轉向社交網絡發布信息，并免費提供Wi-Fi熱點，日本蘋果公司也緊急公布了IOS軟件“災害留言板”（僅在日本Appstore開放）。最主要的是政府緊急調配至重災區應急通信指揮車緩解了通信壓力。

這就對我們應對突發事件的體制機制建立和完善，對我們應對突發事件的能力提出了更高的要求，其中，應急通信體制機制的建立和完善顯得特別的重要和突出。

2 應急通信及其存在問題

2.1 應急通信概述

隨著2006年1月8日國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》出臺，我國應急預案框架體系初步形成。應急通信是指在出現自然或人為的突發性緊急情況時，為應對緊急情況而綜合利用各種通信資源和技術手段（有線、無線、衛星、集群通信等）實現通信的機制。

應急通信所承擔的任務概括為三個方面：一是日常服務，即對公共通信服務的擴充服務；二是應急保障，發生突發事件時通信網不安全或遭損壞，提供通信保障，這也是應急通信的主要任務；三是戰時應戰。

2.2 應急通存在的問題

我國應急通信管理工作中暴露出來的問題和不足，究其原因，大致可分為以下幾個方面。

(一)應急管理體系的制約。雖然近年來國家對應急管理建設給予了高度重視，各地也都開始著手建立應對特大自然災害等突發事件的決策指揮體系，并且初步形成了以職能部門為主的突發事件應急信息決策支持體系。應急信息資源管理和決策的軟硬件條件雖大為改善,應對突發公共事件的綜合能力明顯增強，但在汶川大地震的應急管理工作中，體系中的各項制約因素還是客觀顯現出來：(1)目前各地應急管理仍然缺少一個集中業務工作平臺(應急管理信息平臺)和資源共享、互聯互通的管理制度；(2)突發事件數據監測信息為政府有關部門所擁有，缺乏應急管理和處置信息共享機制，對突發事件應急指揮缺乏基本的數據和時效,給政府科學、高效處置突發事件造成一定困難；(3)突發事件信息管理與應急指揮信息數據分解、信息交換和共享機制缺失,這就必然導致應急指揮與管理信息的丟失、遺漏和延滯,造成應急反應能力降低、應急指揮和運用應急資源遲緩等問題；(4)由于應急管理信息分散,信息傳輸手段落后，缺乏互聯互通、信息反饋的共享機制,極易出現小災變大災、大險成大災的情況，給人民群眾的生命財產和經濟社會發展造成較大的損失，導致部分地區突發事件信息出現瞞報、不報以及亂報現象；(5)應急系統建設存在誤區，將應急系統的工作流程與常規電子政務工作流程混淆；(6)應急系統建設時沒有評估，缺乏前瞻性；建設時只注重眼前；具有盲目性，不考慮系統間的聯動性，使諸多功能的發揮受到制約。

(二)專用應急通信網絡的建設空白。5·12汶川大地震使我國的公眾通信網受到了嚴峻考驗。公眾通信網的技術特點決定其在遭受各種自然災害的突發事件時，會出現設備損壞、網絡負荷過重、流量擁塞等問題,這將嚴重影響應急指揮、救災、廣播等部門的通信需要。依托和利用公網，加快應急工作專用通信網建設，確保應急指揮通信順暢和決策指揮體系信息平臺高效運行是今后應急通信管理工作的重中之重。其實，可以通過借鑒一些國家專用應急通信網的建設經驗,對我國今后的應急專用通信網絡規劃和建設提出建議。

(三)公眾通信網絡應急通信規范的缺乏。各運營企業的應急通信工作長期缺乏相應的制度和規范,大多應急通信保障人員流動性大,多為兼職和由各部門臨時抽調，日常管理和保障工作開展極為不便。同時，在地震災害發生后，應急通信保障人員集結困難、應急處理經驗欠缺，缺乏快速判斷和解決能力，在一定程度上延誤了救災工作的順利進行。此外，網絡管理處對于各運營企業的應急通信設備資源的儲備情況不明，不能在災害發生后迅速實現設備資源的統一調度和支配，各運營企業的協同聯動性較差。另一方面，5?12汶川大地震發生后,話務量猛增，遠遠超過網絡負荷，運營企業沒有對呼叫實行分級管理，造成大量的網絡資源消耗在公眾長時間的噓寒問暖上,而真正用于決策指揮通信的網絡資源卻得不到充足保障。所以，在特大自然災害下，如何對公眾的通信行為進行規范也應納入公眾通信網應急通信規范的制定范疇。

(四)應急通信管理配套保障措施的不健全。由于應急通信的保障實施主體是各電信運營企業，在激烈的市場競爭中，各運營企業的工作重心勢必會放在網絡建設、市場拓展和增大收益等方面，而在執行需要自己投入資金且無收益的應急通信保障任務時，自然會出現積極性差、重視度低的情況。由于沒有充足的資金投入，各電信運營企業的各種應急通信設施儲備都比較稀少，在發生突發狀況時，往往很難立即組織足夠的設備參與到應急通信保障工作中去。相關政府主管部門沒有考慮到對應急通信保障實施主體的激勵機制問題，導致政策實施時保障實施主體缺乏有效的激勵,并最終影響了應急通信各項指揮決策的貫徹執行。加之沒有相關政策法規的支持,應急通信的資金缺口、制度缺口都難以得到很好的解決。

3 建立和完善應急通信機制在自然災害與群體事件中的應用

我國應急聯動通信體系的建設，要立足國情實際，科學規劃，統一布局，分段實施。

1、建立一體化應急聯動通信管理體系。應急通信保障工作應該由省政府和企業的應急通信保障專門組織機構統一負責，應急聯動通信系統需要有效整合包括有線通信系統、計算機網絡通信系統、衛星通信系統、集群通信系統、移動通信系統及其他專用通信系統等。建立中央防災無線網、防災互連通信網公共空間平臺，設立重點區域性災害監測多級信息網絡系統,以工作站為節點進行災害預警分析，通過遠程通信網絡實現數據共享，實施統一領導和統一指揮。針對突發事件的特點，有重點的實施保障工作，優先保障重點區域、重點部門的通信需求。

2、建立基層站點災情上報與預警機制。目前我們的應急通信建設覆蓋廣度不夠，主要是在大中城市，基層往往是應急通信設計建設的薄弱環節，對于應急通信的需求應該是更加迫切的。在災害發生時,受災地區基層報警/預警站點可自動啟動或人工操作向上級災害主管部門及民眾進行緊急報警。在災害多發地區的廣大農村重點區域，部署基層報警/預警站點，并安裝衛星雙向定位通信終端，與災害源監測設備相連接。在災害發生時向國家災害監測信息自動定位報警，也可由現場值班人員啟動通信終端上的緊急求助鍵(SOS)，進行災害發生的地理位置上報與災情信息報警。

3、建立和發展應急通信指揮車系統。以往災害緊急救援管理利用衛星導航定位信息系統技術，在上級災害管理部門與現場救援車輛和人員之間建立起雙向的信息聯絡，并能夠實時跟蹤救援車隊，監控與調度救援過程。要加大投入為災害多發重點地區配備這種救災專用車輛，使其能夠保證救災車輛與上級災害管理部門保持實時的信息聯絡并接受調度指令，并以最快的時間趕到災害現場，進行緊急救援行動。

4、建立現場救援/現場應急移動通信指揮中心。主要包括OIS系統與OPS軟硬件平臺、移動目標位置監控管理軟件、車載指揮型衛星雙向定位監控終端、衛星應急通信系統。通信指揮車需配備相應的通信設備，必要時能夠替代地面固定基本指揮通信樞紐，成為移動的通信指揮樞紐，與國家災害信息監測中心通過衛星鏈路直接通信，傳送災情現場信息，并接受上級指揮命令調度現場救災隊伍的行動。

5、堅持應急通信演練活動制度化、規范化，與時俱進。在執行應急通信任務時,需要工作人員能夠操作熟練、快速準確，平日里就要練好技能。為此，需要形成制度，規范程序，定期進行應急通信演練活動。應急通信還要與時俱進。隨著時間的推移，人們所面臨的問題和形勢也在不斷地改變著, 原來制定的各種規章制度、設備設施和應急方案可能已經不足以應付當前可能出現的情況。因此，應急通信還必須要做到能夠與時代同步。

參考文獻

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作者簡介：

王晉（1983-），男，研究生，武警石家莊士官學校有線通信教研室。主要研究方向：通信與信息系統。