住房保障領域的公共性流失及其治理

公共性的流失日漸成為阻礙我國住房保障制度健康發展的重要問題。事實表明，能否有效地治理住房保障領域的公共性流失問題，關系著我國未來住房保障制度的發展乃至于整個社會保障制度的成敗。因此，住房保障領域中的公共性流失問題應受到高度關注。公共性是公共政策的基本屬性，但在不同的公共政策領域中又表現出具有其特定的個性。本文將視角對準住房保障制度，具體分析住房保障制度運行過程中存在的公共性流失問題，并對其治理策略進行相關探討。

一、公共性及住房保障制度公共性的內涵

公共性是公共政策的基本屬性，是指公共政策主體尤其是政府依據特定時期的目標，在對社會中各種利益進行選擇與整合的基礎上，在追求有效增進與公平分配社會公共利益及推動公共生活的過程中所體現出來的一種屬性。

住房保障是國家社會政策的一項重要內容，是政府通過財政轉移支付的形式，向低收入者提供財政補貼或實物援助，以解決社會成員的基本居住問題、改善其居住質量的一種制度安排，是我國社會保障體系的重要組成部分。目前我國的住房保障制度包括住房公積金制度、經濟適用住房制度和廉租住房制度三大支柱，即通過住房公積金購買商品房解決穩定收入者的住房需求；通過經濟適用住房解決中低收入者的住房需求；通過廉租住房解決無購買能力的低收入者的住房需求。作為社會保障制度的一項重要組成部分，住房保障制度也有它鮮明的公共性特征。

具體來說，住房保障制度的公共性特征主要表現在：

1 責任主體的公共性。住房保障制度的責任主體是國家和政府，是以政府為實施主體，各方參與的一項保障型制度。政府成為住房保障制度主體的原因是多方面的，首先，從住房的屬性來看，它是一種特殊的商品，兼具私人物品和準公共物品性質的雙重屬性，因此，政府理應參與住房保障建設，承擔起使“人人享有適當的住房”的保障性責任；其次，由于社會貧富差距的客觀存在，尤其是自1994年住房市場化改革以來，處于中低收入階層的人民的支付能力限制了住房愿望的實現，政府承擔起住房保障責任是為民服務的具體表現；而且，由政府主導住房保障建設，在全社會范圍內配置資源，發揮了規模經濟優勢，降低了制度的執行成本，使規模效益最大化。

2 保障對象的公共性。住房保障制度的保障對象是全體人民，主要針對處于弱勢地位的中低收入階層，旨在使他們具有基本的居住條件。人民是社會的主體，是具有公共性的社會群體，從保障對象來看，也具有公共性的特征。

3 制度實施目標的公共性。住房保障制度的基本目標是使人人“住有所居”，即主要保障中低收入者的住房問題，通過對社會資源進行再分配，為中低收入階層在住房問題中謀取福利，體現了公平、公正和公共性的特征。因此，從其實施目標來看，具有明顯的公共性。

4 制度實施過程的公共性。住房保障制度是政府運用合法權利，對住房領域進行的調節干預，其整個實施過程也體現出鮮明的公共性。

二、住房保障中的公共性流失

1 責任主體的公共性流失。作為住房保障制度的責任主體，國家和政府在住房保障制度建設中扮演著重要的角色。然而，政府在履行其職責時，難免存在公共性流失，其具體表現在：(1)政府不夠重視，資金來源不足。自住房保障制度實施以來，其責任主體的公共性流失問題一直存在，表現在地方政府不積極，保障性住房建設不力，供給不足，大量目標群體的住房問題得不到有效解決等方面。造成這種局面的根源問題是商品房價格太高，進而了形成地價房價對飆的局面，地方政府在巨大利益誘惑的誘惑下，缺少發展住房保障制度的積極性。(2)相關法律法規不健全。依據國外經驗，各國政府一般都制定了較為完善的住宅法，從法律制度層面保障低收入群體的住房基本需要，而我國目前還缺乏相關約束性的相關法律。由于目前對廉租房的立法尚不健全，不少人利用制度缺陷，試圖牟取個人私利，使本應受保障群體的住房問題仍得不到有效解決。而且，目前許多地方政府還沒有制定與制度配套的、適應本地區經濟情況、居住狀況和財政能力的廉租房具體實施方案，住房保障的各項法律法規亟待完善。

2 保障對象的公共性流失。(1)“夾心層”的困難。住房保障的對象主要針對中低收入階層，目前我國對處于夾心層民眾的保障力度不夠，保障的覆蓋面較小。雖然目前我國廉租房的保障對象已經擴大到城市低收入住房困難家庭，但是這種保障范圍從目前我國居民的居住狀況來看仍然過于狹窄。目前，我國各地初步形成了以商品住房供應為主體、對低收入住房困難家庭實行住房保障的城鎮住房供應體系。特別是各地正不斷健全廉租住房制度，同時規范經濟適用住房的建設管理，使低收入家庭的住房條件得到明顯改善。然而，對于中等偏低收入家庭、新就業職工和打工者等群體來說，他們既不能享受廉租住房、經濟適用住房，又無力購買商品住房，形成了兩頭不靠的“夾心層”。這部分人口收入偏低或較低，與最低收入家庭和其他低收入家庭一起，約占城鎮住房需求人數的三分之一，是當前住房問題的主要矛盾之一。如果不對重視這部分人的住房問題，將會給地區社會經濟的發展帶來不利影響。(2)保障對象的“道德風險”問題。住房保障制度的保障對象是特定人群，通過對中低收入階層的住房優惠補助，解決困難人群的住房問題。其中不乏利用制度設計缺陷和信息優勢以試圖牟利的投機者，道德風險極易產生，目前各地經濟適用房市場多次發生申請人虛報隱瞞家庭收入、對相關管理人員尋租以獲得購房資格的惡性事件，反響惡劣，造成了住房保障的公共性流失。

3 運行過程的公共性流失。住房保障制度在運行過程中也存在著一定程度的公共性流失，主要表現在相關部門監督不力，違規操作時有發生等方面。在住房保障制度的實施過程中，由于相關部門監督不力，違反住房保障制度規定的事件不時被媒體曝光，例如轟動全國的五連號事件曾經引起巨大的負面影響。目前大部分城市的政府部門還沒有設立專門負責經濟適用房開發和分配的機構，有關職責都是由開發商承擔。由于開發商實際掌握開發的戶型和面積、房號的發放等“實權”，采取虛報成本、加高樓層、增加商品房比例、炒號、利用物業公司進行利潤補充等等一些隱秘而繁雜的花樣，政府的監督管理難以企及。在住房保障制度運行中的各個階段，都可能造成公共性的流失。

三、住房保障公共性流失原因

1 責任主體公共性流失原因。政府作為住房保障的責任主體，造成支付公共性流失的原因可以概括為政府的自利化、人治化和低效化三個特征。(1)政府行為自利化。政府是公共利益的代表，但它也具有自利性的一面。近年來土地價格大幅度攀高，地方政府在出讓土地方面獲得的收益增長快、金額巨大，在住房保障領域，地方政府出于GDP、政績觀等方面的考慮，大力發展商品房市場，缺乏建設保障性住房的動力。2009年保障性住房的建設沒有達到年初設定的580萬套目標，投入資金較少，保障性住房建設還不充分。(2)政府行為人治化

政府在制定實施住房保障制度過程中有人治化痕跡，制度的運行缺少法律規范，相關法律法規亟待出臺落實。目前我國關于住房保障制度的指導性文件基本都是國務院發布的通知和意見，各部位出臺的管理辦法和條例及各地方政府制定的適用于本地的法規條例等，這些文件尚屬于行政、地方性法規的層次，缺乏合法性和法律效力，使住房保障制度的實施效果大打折扣。(3)政府低效化。政府工作機構的低效率也是造成公共性流失的原因之一。公共選擇理論認為，導致政府低效率的原因在于缺乏競爭性壓力、沒有降低成本的激勵機制和缺乏監督機制。由于政府的低效率常態，使住房保障制度實施不力，更加健全完善的保障制度呼喚建立更加高效率的政府。

2 信息不對稱引致“道德風險”。信息不對稱問題廣泛存在于住房保障領域中，給制度帶來嚴重的不良影響。為取得購買住房保障資格，不符合保障要求的富裕家庭便會通過設法隱瞞收入、居住狀況等信息的手段，爭取成為制度供給對象。由于政府是處于信息劣勢的一方，難免讓某些富裕家庭蒙混過關，本應受到制度保障的那部分人沒有被排除在外，嚴重違背了制度設計初衷。

3 制度設計缺陷及運行不當造成公共性流失。(1)制度設計中的缺陷。住房保障制度的有序健康發展有賴于制度從制定到執行、監督整個動態過程的良好實施，良好的住房保障制度以精確和全面的制度設計為前提。現在的包括經濟適用房、廉租房在類的住房保障制度在公平性和有效性等方面存在明顯的制度設計缺陷。住房保障覆蓋面窄，流動性差，存在退出障礙，同時，商品房、經濟適用房和廉租房之間還存在著明顯的斷層，如何解決“夾心層”人群的住房問題將是制度設計的重點。(2)制度運行中的公共性流失。其次，住房保障制度的實施過程中存在缺位越位、監管不力等體制缺陷，出現了腐敗尋租等現象。隨著房價不斷攀升，住房的福利十分巨大，因此更應該加以強有力的監督，不讓保障性住房成為有權勢的人謀取暴利的場所。

四、住房保障公共性流失的治理策略

1 落實政府責任。政府作為住房保障制度的責任主體，理應首先承擔起治理公共性流失的責任。結合前文的原因論述，筆者具體提出了以下幾項治理策略：(1)完善法律法規。經濟適用房、廉租屋、住房公積金等住房保障制度之所以沒有達到預期的目的，不能真正解決為中低層群眾的住房問題，反而成為部分特權階層牟利的工具，很大一部分原因在于相關法律法規尚不明了，對保障性住房的受益人群的界定核實、進入退出等等各方面缺少明確的規定，對違法懲處行為也缺少法制化的依據。因此，中央應從完善法律法規著手，明確各級政府各個部門的職責和任務，依法保障人民的住房保障受益權，真正實現“居者有其屋”的目標。(2)加大資金投入，提高政府舉辦積極性。

中央及地方財政資金是住房保障建設的重要資金來源，如今政府對制度建設的投入較少，制度運行缺乏資金來源，為此，中央應加大財政資金投入，也鼓勵地方政府增加住房保障性財政資金，提高發展住房保障的積極性，擯棄片面的政績觀，從增加經濟適用房、廉租房房建設面積，擴大住房保障受益人群等各方面努力，逐步完善住房保障制度，使制度的公共性更完整地得以體現。

2 提高違規成本，防范道德風險。針對住房保障制度運行過程中出現的系列道德風險問題，可以從提高違規成本，加強制度監管的方式出發。一旦違規成本和風險增大時，人們會在違法與守紀之間權衡，而做出對自己更有利的選擇。因此在完善住房保障相關法律法規的基礎上，加大對違法違規人員的懲處力度，提高系列惡性行為的違規成本是降低住房保障道德風險的可行選擇。

3 完善制度設計，加強制度監管。目前的住房保障的各方面存在著明顯的制度設計弊端，如果不加以完善將會阻礙制度的進一步發展，因此，應從各方面完善制度設計，為制度的健康運行提供合理的依據。如合理界定產權，進一步規定廉租房受益者的進入和退出機制，為中下階層民眾設計提供更多更合理的住房保障產品等。同時，住房保障運行中的制度監管任務也不能放松。中央及地方各級政府、各相關部門應各司其職、緊密配合，加強制度的監管力度，同時鼓勵社會輿論和群眾參與監督，給住房保障制度創造公平公開的運行環境。