淺析監獄人民警察應急行政權

監獄是國家的刑罰執行機關，我國監獄工作的發展也在朝著法治化的目標邁進。但近年來，多起暴力越獄脫逃事件的發生，再次為司法行政系統尤其監獄執法機關敲響了應急警鐘。

2005年11月5日凌晨2時許，湖南永州監獄無期徒刑犯人林光順與同監室服刑人員曾昭葉在籌劃半月之后，用一把鋼鋸將監室窗戶的鐵欄桿鋸斷，趁夜爬出窗戶，繞過關卡，用木桿做成簡易梯子架在圍墻上，并用隨身攜帶的棉被大衣隔開電網，越獄脫逃。

2007年10月30日凌晨，江西省興國縣看守所8名在押疑犯襲擊獄警后集體越獄。

2008年3月12日晚10時10分，河北省保定市發生一起脫逃案件，在押犯謝萬禮自保定監獄駕駛工程車沖監逃跑。

2009年10月17日13時許，內蒙古自治區呼和浩特市第二監獄(小黑河監獄)4名囚犯殺害一名獄警后越獄逃竄，于67小時后一人被擊斃，三人被捕。

監獄作為一個特殊的行政部門，屬于法之運行的執法環節，在國家的法治建設中無疑具有一定的滯后性。如何真正實現依法治監的目標——建設法治監獄，把監獄行政權的行使納入到法制的軌道中來，是我們面臨的一個棘手問題，也是我們必須解決的一個現實難題。

一、監獄權力屬性釋析

監獄作為國家最主要、最直接的暴力工具之一，其最初的形態就體現為一個階級對另一個階級的專政，任何社會形態里的監獄都是有階級性的。因此，僅從監獄是階級專政的工具這個意義來說，我國的監獄和一切剝削階級國家的監獄，是完全相同的。可以說，不管社會類型和國家性質如何，都不可或缺的設置了相應的監獄機關。盡管在社會歷史的各個階段，監獄職能的實現方式可能會有所不同，但是其作為囚禁、懲罰罪犯借以維護國家統治秩序的功用始終是一致的。隨著社會的發展，特別是社會主義國家日趨朝著民主、法治、文明的方向邁進，我們看到了監獄尤其是社會主義監獄的性質也在發生著深刻的變化。比較而言，專制社會的監獄是張揚暴力的機器，而文明社會的監獄成為治理國家的工具。專制國家的監獄是專制暴力的監獄，而民主國家的監獄是文明、進步的監獄。誠如肖揚大法官所說，在當代，監獄“其實是一個國家真正實現高度文明的特殊而重要的標志，對罪犯的待遇也是衡量一個國家法治水平和文明程度的標準之一”。

與此同時，從我國的國家機關體系設置來看，監獄隸屬于國家行政機關中的司法行政機關；從國家機關性質來看，監獄是國家審判機關進行刑事審判、確定刑事懲罰后的國家刑罰執行機關。由此我們可以判定，監獄具有以下三個法律屬性：第一，監獄是國家的專政工具；第二，監獄是國家的刑罰執行機關；第三，監獄是國家的特殊行政機關。所以，監獄的執法管理權力歸根結底是國家行政權力的表現形式之一，監獄行政權是國家司法行政權權力體系中不可或缺的重要組成部分，是司法行政權在國家刑罰執行領域的具體體現。

二、監獄人民警察的應急行政權

監獄應急行政權力是監獄行政權力的重要組成部分，特別是諸多監獄突發事件的發生，直接觸發、促使監獄行政管理機關加強對應急處置工作的重視。

福柯認為，“權力是一組在任何地方組織起來的和經過協調的實施著的關系，而非神秘的實體；權力與抵抗共存，哪里有權力，哪里就有抵抗；權力不僅是禁止的、消極的和否定的，而且更是生產的、積極的和肯定的”。作為國家暴力機器和刑罰執行機關的監獄更是如此。被關在監獄內的每一名犯罪分子，都無時不刻在千方百計、絞盡腦汁的想著如何盡快出去。積極的、善念的思想意識促使其主動改造，爭取立功，獲取減刑，早日出獄；消極的、惡念的思想意識導致其行為懈怠、投機取巧，不服管教，甚至不惜鋌而走險，挑戰監獄監管能力，實施越獄、暴獄等嚴重犯罪行為。

監獄人民警察是國家刑罰執行和教育改造活動的主體，肩負著黨和政府的重托，享有國家和人民所賦予的神圣職權。這些職權為監獄人民警察正常執行工作任務提供了必要和可能。然而，這樣一種“坐在火山口上的工作”經常使得監獄人民警察身心高度緊張，疲憊不堪。實踐中，高負荷、高壓力造成監獄人民警察的“三高(高血壓、高血脂、高血糖)”現象極其普遍。而尤其是在應對監獄突發事件，尤其是需要應對一些嚴重突發事件，當監獄處于緊急狀態時，經常要面臨著生與死的嚴峻考驗。

當獄內犯罪分子意圖或已經實施越獄、脫逃甚至暴獄等犯罪行為，使監管場所處于緊急狀態時，當監獄突發公共衛生事件或者監獄處于地震、山洪等嚴重自然災害之中，使監獄民警和獄內罪犯的生命安全受到嚴重威脅時，一般意義上的監管、教育、改造等監獄基本職權已經無所適從，手足無措。同時，也是基于保護監獄人民警察合法權益、減少不利處遇的考慮，由國家賦予監獄人民警察應急行政權力，在監獄機關設置應急預案，及時有效的處置監獄突發事件，預防、控制和減少獄內犯罪活動，維護監獄穩定，維持改造秩序，乃至于落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會都顯得尤為重要。

三、應急行政權行使中的問題

值得注意的是，監獄人民警察在行使監獄應急行政權這一特殊權力時，在面對監獄突發事件和緊急狀態時，往往也面臨著職權與人權、權力與權利的雙重考驗。著名法學家、啟蒙思想家孟德斯鳩曾說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。筆者經過調查認為，監獄人民警察在行使應急行政權時，存在或可能出現的問題主要有：

第一，立法問題。目前來看，監獄人民警察的執法依據主要為1994年12月29日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過并頒布實施的《中華人民共和國監獄法》，該法僅在第四章獄政管理部分有兩處涉及應急管理的規定，且題名為《戒具和武器的使用》。而在司法實踐中，當監獄處于緊急狀態特別是突發公共衛生事件或者地震、山洪等嚴重自然災害，使監獄民警和獄內罪犯的生命安全受到嚴重威脅時如何處置?誰來決策?誰來執行?與其他國家機關如何具體協調?緊急狀態下對某一違法行為是否應該使用戒具和武器?具體適用何種戒具和武器?具體使用時間長短?等等，都沒有相關規定。

第二，執法問題。“徒法不足以自行”彰顯了執法環節的重要性。而立法不全面，抽象不具體，可操作性差，直接導致了執法環節容易出現的諸多問題。特別是在監獄緊急狀態下，沒有應急預案，缺少應急訓練，應急決策意見分散，導致很多監獄人民警察束手無策、左右為難，慌亂無章，應急不力，使應急效果大打折扣，甚至使突發事件的后果更為嚴重。此外，由于部分監獄人民警察的法律意識和法治觀念淡薄，在實踐當中容易導致非法執法問題。一方面，執法懈怠，在突發事件處置中，沒有輕重緩急的概念，不講程序，為了個人安危，避重就輕，甚至行政不作為；另一方面，執法過度，如：自行增設處罰、強制等措施，非法擴大處罰、強制措施的條件和范圍，不符合比例原則地過度克減罪犯權益，忽視甚至侵犯罪犯人權等等。

第三，其他問題。主要表現為部分監獄人民警察綜合素質和業務水平偏低，缺少法律意識和應急知識，日常工作中尤其在處置突發事件時，容易引發新的糾紛和矛盾。比較典型的，在突發事件新聞發布會環節，由于個人業務素質不高，無法應急解答問題，和相關媒體發生語言和肢體沖突，導致宣傳工作方面的被動局面，引發新的突發事件應對問題等等。

四、應急行政權行使中相關問題的對策

針對上述監獄突發事件應急處置中監獄人民警察行使應急行政權時存在和可能出現的問題，筆者認為應該從健全和完善監獄人民警察應急行政權力法制體系、提高監獄人民警察法律意識和法制觀念、建立監獄突發事件新聞發言人機制等方面著手予以解決。

第一，健全法制，有法可依。要健全相關監獄應急法制，譬如：在《監獄法》中增設監獄突發事件處置專門章節，明確監獄突發事件的種類，監獄緊急狀態的程度，監獄突發事件處置的決策主體、執行主體，執行權限和范圍，相關勤務保障以及與其他國家機關之間的主次關系等內容，并制定具體的實施細則(辦法)(目前，大部分監獄都制定了本單位的突發事件應急預案，且有的比較詳盡和規范，可作為立法之參考)。只有這樣，我們的監獄人民警察在處置監獄突發事件時才能夠切實做到“有法可依”。

第二，崇尚法治，依法執法。監獄人民警察作為國家執法隊伍中的一員，必須要學習法律知識，加強法治觀念，樹立憲法和法律至上的政治信念。要崇尚法治、尊重人權，真正認識到罪犯也是人，罪犯也是中華人民共和國的合法公民，享有法律所規定的不能被剝奪的基本權利(如：生命權、健康生活權等)。監獄人民警察要依照憲法和法律的規定領導和治理監獄機關，首先在制定規章制度時不能與憲法和法律相抵觸，否則即是無效；同時，要有法必依，依法管理罪犯，即便是在應急處置突發事件時，也不能對罪犯法外施權、法外施刑；再次，要依法管理和監督監獄人民警察，以事實為根據，以法律為準繩，保障監獄人民警察權力和正常行使，保護他們的合法權益不受侵犯，督促和鼓勵監獄人民警察真正做到依法執法、公正執法，依法治監，建設法治監獄。

第三，提高素養，共建和諧。監獄機關要加大對于監所管理專業人才的招錄力度，引進人才，強化管理。鼓勵監獄人民警察通過參加教育改造、獄內偵查、心理行為等各種專業知識和業務技能方面的崗位培訓，切實提高自身的綜合素質和業務水平，拓寬視野，提升層次。針對前文所述監獄突發事件處置中出現的監獄與媒體糾紛問題，可以建立專門的監獄突發事件新聞發言人機制，未雨綢繆，運籌帷幄，及時公開監獄突發事件及其處置的相關行政信息(涉及國家秘密的除外)，減少和避免宣傳方面的被動局面，糾正新聞媒體和外界群眾對此次突發事件的負面認識，消除對監獄機關的誤解。科學有效的把握和處理好監獄與媒體的關系，對于促進監獄發展、共同打造現代化文明監獄，共同構建社會主義和諧社會具有重要意義。