試論社會養老保險的公共性流失問題

從公共管理角度來看，社會養老保險是一項準公共產品，因為它是部分由公共資源直接和間接投入而形成的。社會養老保險的公共性要求政府的公共服務應盡可能體現公平分配的公共服務精神，強調以公眾的基本利益為出發點，其管理目的具有公益性。但現實中我國社會養老保險制度存在公共性流失問題。當前學界對此問題的研究還很少，且多為定性研究。在人口老齡化嚴重、養老保險制度不完善的現實國情下，研究養老保險公共性流失問題顯得更為必要。本文在界定社會養老保險公共性的基礎上，通過具體的事例與數據指出其流失的具體表現，分析出現公共性流失的原因并針對這些流失提出治理對策。

一、社會養老保險公共性的界定

對于社會養老保險的公共性，目前學界沒有達成共識，也沒有學者對此進行專門的界定。筆者認為社會養老保險的公共性可以從以下四個角度來闡釋：

(一)社會養老保險主體的公共性

生存權與物質幫助權是公民的基本權利。國家有義務與責任為公民建立基本養老保險制度，保障公民享有平等的權利且不受外力的侵害。國家通過立法提供社會養老保險制度的法律框架，同時政府在此框架下依法規劃、組織和實施社會養老保險計劃。國家有權參與社會養老保險基金的籌集、管理和支出，并對養老金計劃負有財政“兜底責任”。

(二)社會養老保險價值觀的公共性

社會保障的基本價值觀是保障社會公平。那么，從養老保險角度來看，國家建立社會養老保險的目的是保障勞動者在年老喪失勞動能力或退出工作崗位后的基本生活，并通過國家的補償和制度內的互助互濟，使得處于劣勢地位的勞動者也能安度晚年。

(三)社會養老保險對象的公共性

中國憲法規定：“中國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”獲得養老保障是中國憲法規定的基本權利，只要公民依法參加社會養老保險，按規定繳納保費并達到一定的期限，達到法定退休年齡即可領取養老金。

(四)社會養老保險結果的公共性

結果均等是養老保險最終的追求結果。均等并不是指平均主義，而是指養老保險待遇的大體均等，待遇差距應保持在人們能夠接受的范圍和制度可持續發展的范圍內。

二、公共性流失的表現

社會養老保險產品具有公共性，那么它應該滿足人們的公共性需求，同時還應達到制度設計之初的目的，并保證結果的大致均等。但是現實中，社會養老保險公共性的流失已成為不爭的事實，主要表現在：

(一)保障對象尚未覆蓋全體公民

社會養老保險作為一項具有公共性的產品，應該沒有遺漏地被所有需要這項產品的人所享受。但是，從現實情況來看，我國基本養老保險尚未實現全覆蓋，部分群體如農民等還游離于社會養老保險制度之外。

據統計，2009年全國農民工總量為22978萬人，其中外出農民工數量為14533萬人，參加基本養老保險的農民工為2647萬人，僅占外出農民工數量的18.2％。從數據看至少還有高達80％以上的農民工沒有參加基本養老保險，而實際享受到養老保險的人更少。

近幾年來，中國正在積極推廣新農保，2011年新農保的試點范圍將達到40％的縣。但該制度尚處于試點階段，短期內還難以完全覆蓋農村。據《2009年國民經濟和社會發展統計公報》，截至2009年底我國農村人口有71288萬人，全國老年人口16714萬人，我國農村人口占全國人口的70％，按此推算，我國農村老年人口達1.16億左右。另據《2009年人力資源與社會保障事業發展統計公報》顯示，2009年末全國參加農村養老保險人數為8691萬人，全年共有1556萬農民領取了養老金。用“農村參保人數儂村總人口數”來計算農村社會養老保險的覆蓋率，2009年末我國農村社會養老保險的覆蓋率僅為12.19％，領取養老金的老人約為農村老年人口的13.3％。從上可知，目前農村社會養老保險制度覆蓋率仍然很低，我國農村人口的社會養老保險制度供給與需求缺口巨大。

(二)不同群體間的保障水平不均等

理論上講，社會養老保險產品應該無差別地被公眾消費。但現實中我國各地區間、城鄉間、城鎮內部群體之間的養老保障水平并不均等。

筆者根據相關數據，對我國的基本養老保險水平的地區差異做了實證分析，如圖1所示：以各地人均養老金給付可以看出，東部地區的人均養老金給付最高，平均值為17238.5元，前三位為北京(22083.0元)、上海(19674.7元)和山東(19067.8元)。中部地區是最低的，各省均低于全國平均水平，其中最高為山西(16042.3元)，最低為江西(11778.8元)，西部地區內部差異較大，但整體水平僅次于東部地區其中西藏高達2724.0元。以各地區養老金替代率來看全國地區的差異，整體來說全國各省無明顯地域差異，但東部地區的內部差異最大，山東高達64.9％，而上海僅為33.7％。從養老保險給付與替代率兩個主要指標來看，我國的基本養老保險水平地區差異比較明顯，這不僅有礙縮小區域經濟差距，更有悖于社會保障體現和維護社會公平的基本原則。

截至2009年我國參加城鎮基本養老保險的離退休人員5807萬人，2009年基本養老保險基金總支出為8894億元，那么2009年城鎮職工的月人均養老金給付約為1276元。而新型農村養老保險試點保障水平與城鎮的養老保險保障水平相距甚遠。農民連續繳滿15年計算，農村居民社會養老金最多為108.96元，最少只有65.79元。根據現在農民的基本消費水平與物價水平，每月70元到110元的養老金，根本解決不了老人的基本生活。

我國城鎮內部群體的基本養老保險制度和待遇也存在不同，僅從待遇上看，公有部門員工與私有部門員工之間存在差距，同時公有部門內部的政府機關工作人員、事業單位的工作人員也存在一定的差距。何偉指出一些國有企業的高官階層退休后享受省部級待遇，拿高額養老金。如新華人壽前任總裁退休后，每月養老金高達8.28萬元。如此高的養老金嚴重背離了基礎養老金用于保障基本生活的原則，不利于養老保險制度的可持續發展，也降低了養老保險制度的公平性。雖然我國正在山西、上海等5個省市開展事業單位工作人員養老保險制度改革試點，但是各省市的改革進度緩慢，養老金待遇均等化目標依然艱巨。

三、社會養老保險公共性流失的原因

(一)政治理論層面

保險領域的市場失靈是政府介入社會保險的原動力。社會養老保險產品的公共性需要通過委托代理來實現。作為代理人，政府在管理社會養老保險這一制度時不應該加入任何狹隘的私利。但是布坎南指出，政府官員也是個人利益的最大化者，政府部門及其官員有自身的利益或組織的目標，一旦管理者追求自己或組織的利益而非公眾的利益，公共性的流失就有可能發生。

作為代理人，政府由公眾授予了管理的特殊資源，如對社會養老保險基金征繳、管理的權力。授予權力就應接受監督，但是在現實中，強勢的政府在操作過程中存在不透明性，導致公眾無法得到有效的監督信息。再者，公眾的分散與意見不一致也無法對集中統一的政府部門施加很大的壓力。因此在養老保險制度的委托代理關系中政府與公眾優劣勢分明，社會養老保險公共性流失就存在可能了。

(二)歷史原因與認識偏差

長期以來，我國二元分割的社會制度結構，對我國的社會保障制度產生了深刻的影響，主要表現是人為地將社會養老保險制度按人群設計，導致我國廣大農民群體沒有享受到應有的社會養老保險待遇。雖然現在政府正在改革，但是目前個群體的養老保險待遇仍不均等。

傳統社會思想對我國社會保障制度的設計與實施也產生了較大的影響。農民擁有土地，家庭關系比較親密，因此，政府認為他們可以通過土地保障與家庭保障來安度晚年，而不一定需要通過社會養老保險的方式養老。同時，一些地方政府受政績觀念的影響，一味追求GDP增長，而比較忽略養老等民生問題，認識的偏差使農民的養老保險問題長期沒有得到特別的關注。

(三)現實原因：收益遞增與路徑依賴

長期以來，覆蓋部分群體的社會保障制度，可以為政府節約一筆很大的財政支出用于投資國家經濟建設等，這也在一定程度上也推動了社會經濟的迅速發展。當前社會養老保險制度的現狀，實質上對我國政府來說是一種收益遞增的制度，因此，政府部門形成了一種路徑依賴：犧牲農民利益、養老金待遇不平等等公共性流失成了一種慣性。

四、公共性流失的治理

正確治理我國社會養老保險領域的公共性流失需要：

(一)實施顧客導向的理念

當前我國政府部門在管理養老保險制度過程中存在缺位與越位現象。改革政府主體責任缺位，首先要轉變政府的官僚主義理念，貫徹顧客導向的公共服務理念。政府應站在顧客的角度，努力提升養老保險產品和服務的價值，使之更能滿足顧客的個性化需求，同時要普及產品和服務，使所有需要的顧客都有機會享受，并盡量將顧客成本降為零。

(二)完善社會養老保險制度

首先，應實現養老保險制度的全覆蓋。制度覆蓋率是衡量社會養老保險政策的重要標準，同時根據養老保險的“大樹法則”，制度的覆蓋面越廣，分散老年風險的能力越強，越利于制度的可持續發展。我國需要進一步完善養老保險制度，將農民工納入城鎮職工基本養老保險的范疇；同時，應加快新農保制度的建設步伐，實現制度全覆蓋。其次，在實現制度的全覆蓋的同時，還應解決養老保險待遇均等化的問題。群體間的待遇不一致，導致社會成員的機會不均等，權力與義務不平衡，制度的互濟性與調節再分配功能較差。因而要逐步實現社會養老保險制度統一，讓公眾享受到大致均等的待遇。

(三)加強公眾的評估與監督

公眾對社會養老保險制度監督不力是社會養老保險公共性流失的重要原因。實踐中，有很多參加社會養老保險的人員并不清楚自己的養老保險權利，那又何談評估與監督呢!因此，加強監督先要加強社會養老保險信息化建設，社會養老保險機構應該定期公開信息；加強政策宣傳力度，讓公眾真正地了解制度并參與制度的建設與完善；還可成立一種民間或第三方的組織，定期對社會養老保險制度的運行與完善等進行評估。