構(gòu)建我國農(nóng)村社會救助法律體系的思考

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，解決好農(nóng)村社會救助問題，是建立健全農(nóng)村社會保障制度的重要任務(wù)，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要保證。建立農(nóng)村社會救助法律體系既符合我國的國情，也體現(xiàn)社會保障制度建設(shè)的基本規(guī)律。

一、我國農(nóng)村社會救助制度的體系選擇

1、農(nóng)村社會救助制度的兩種體系

這里的農(nóng)村社會救助制度體系指的是農(nóng)村社會救助制度的體系如何構(gòu)建問題，是構(gòu)建一個獨(dú)立于城市的農(nóng)村社會救助體系，還是將城鄉(xiāng)社會救助體系合二為一，構(gòu)建一個統(tǒng)一的社會救助體系。目前對此問題主要有兩種體系模型，即城鄉(xiāng)一元型體系和城鄉(xiāng)二元型體系。

(1)城鄉(xiāng)一元型體系

所謂城鄉(xiāng)一元型社會救助體系是指將農(nóng)村社會救助體系與城市社會救助體系合二為一，共同構(gòu)建一個統(tǒng)一的社會救助體系。實(shí)際上，就是在目前已有的較為完善的城市社會救助體系之上，將農(nóng)村居民納入該體系之中。該體系最大優(yōu)點(diǎn)是城市社會救助體系已經(jīng)基本成型，將農(nóng)村居民直接納入，制度的構(gòu)建成本低、操作容易，且沒有按照以往的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)構(gòu)建，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的要求。只是沒有注意到我國目前的國情，因而不符合目前的社會現(xiàn)實(shí)。

(2)城鄉(xiāng)二元型體系

所謂城鄉(xiāng)二元型社會救助體系就是根據(jù)城市和農(nóng)村的不同特點(diǎn)，在城市和農(nóng)村各建立一個相互獨(dú)立的社會救助體系。這種社會救助體系的模型清楚的認(rèn)識到我國長期以來所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)不同的社會特點(diǎn)，但是采取的仍然是以往那種僵化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，沒有認(rèn)識到目前城鄉(xiāng)一體化的趨勢。這種模式在當(dāng)前是有其價(jià)值空間的，但從長遠(yuǎn)來看是不可取的。

2、我國農(nóng)村社會救助體系的選擇——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一元型體系

(1)農(nóng)村社會救助制度體系的選擇標(biāo)準(zhǔn)

對農(nóng)村社會救助制度體系的選擇必須遵從兩個標(biāo)準(zhǔn)：即從現(xiàn)實(shí)上看，制度功能價(jià)值大，且其構(gòu)建成本低；從長遠(yuǎn)來看，必須要符合我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一元型體系是我國農(nóng)村社會救助制度模式最好的選擇。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一元型農(nóng)村社會救助體系從根本上說是屬于城鄉(xiāng)一元型社會救助體系，只是考慮到目前城鄉(xiāng)之間的差距仍然較大，而構(gòu)建城鄉(xiāng)一元型農(nóng)村社會救助體系既可以與未來的城鄉(xiāng)一元型社會救助體系相銜接，又能滿足當(dāng)前需要的一種農(nóng)村社會救助體系。

(2)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一元型農(nóng)村社會救助體系的含義

所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一元型農(nóng)村社會救助體系就是在考慮到目前我國城鄉(xiāng)之間仍然存在著較大差距的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮其相異之處，有條件地將某些類型的社會救助制度納入到城市已有的社會救助體系之中，對其中差異較大的社會救助制度在城市已有的制度基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的變動。

其實(shí)，不論是一元型農(nóng)村社會救助體系還是二元型農(nóng)村社會救助體系，都不是我國農(nóng)村社會救助制度所追求的目的。我國農(nóng)村社會救助制度的目的是使陷入貧困生活的農(nóng)民能維持基本的生存，體系的選擇不過是為了這一目的服務(wù)，故而可以說是構(gòu)建體系只是一種手段。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一元型農(nóng)村社會救助體系并不是完全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而是在認(rèn)識到城鄉(xiāng)之間存在著差異的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧，使我國農(nóng)村社會救助制度在我國目前現(xiàn)有的有限的財(cái)政基礎(chǔ)之上，最大限度地發(fā)揮其功效，保證城鄉(xiāng)貧困居民都能過上最基本的生活。同時(shí)，也要認(rèn)識到城鄉(xiāng)差異正在縮小這一趨勢，為將來構(gòu)建我國農(nóng)村社會救助法律體系節(jié)約構(gòu)建成本。

二、構(gòu)建統(tǒng)籌一元型城鄉(xiāng)農(nóng)村社會救助法律體系的具體內(nèi)容

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的第一個問題是統(tǒng)籌農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村特困戶基本生活救助和農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)問題。

(1)農(nóng)村最低生活保障制度

農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會救助制度中最基本的內(nèi)容，切實(shí)為農(nóng)村居民提供普遍、可靠的基本生活保障。建立農(nóng)村最低生活保障線的目的不是為了改善農(nóng)村貧困戶生活質(zhì)量和提高他們的福利待遇，而在于保障他們的基本生活以維持其基本生存，并且還要防止他們產(chǎn)生依賴心理。對于全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，都應(yīng)建立低保制度。盡管保障標(biāo)準(zhǔn)僅解決吃飯問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但也不能過高。各地低保標(biāo)準(zhǔn)可以高低不同，保障方式也可以多樣化。通過建立農(nóng)村最低生活保障制度，對那些收入水平低于最低生活保障線的農(nóng)戶進(jìn)行收入補(bǔ)貼，使其能夠維持基本生存，有利于維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。

(2)農(nóng)村特困戶基本生活救助

由于我國各地最低生活保障制度建設(shè)步伐不一致，對沒有展開農(nóng)村最低生活保障工作的地區(qū)，初步建立了農(nóng)村特困戶救濟(jì)制度。根據(jù)《民政部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村特困戶救濟(jì)工作的通知》(民辦發(fā)[2003]6號，2003年5月20日發(fā)布)的規(guī)定，農(nóng)村特困戶主要是因病因殘喪失勞動力，鰥寡孤獨(dú)、因?yàn)?zāi)害等造成家庭生活常年困難的農(nóng)戶，包括三類人員：①未享受五保待遇、無勞動能力、生活特別困難的鰥寡孤獨(dú)家庭；②因癡呆傻殘無勞動能力、生活特別困難的家庭；③因?yàn)?zāi)、因病等其他原因喪失主要勞動，致使生活特別困難的家庭。對他們的救助形式是建立農(nóng)村特困戶基本生活救助制度。

(3)農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)問題

“五保戶”供養(yǎng)是一項(xiàng)傳統(tǒng)的民政工作，屬于救助性的社會福利事業(yè)。“五保”供養(yǎng)是指對符合條件的村民，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助的制度。黨的十一屆三中全會以后到1985年，全國各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制先后發(fā)生了極大的變化，有些地方?jīng)]有及時(shí)適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)管理和分配形式的變化而采取相應(yīng)的措施，使部分“五保”對象的生活得不到應(yīng)有的保障，生活水平大幅度降低。1994年1月《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》出臺，規(guī)定了“五保”的性質(zhì)、對象、確定對象的程序、供養(yǎng)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)的來源與統(tǒng)籌辦法等。該條例標(biāo)志著我們國家農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的確立。

從全國情況來看，目前我國“五保”供養(yǎng)制度存在一些以下幾個問題：第一，應(yīng)保未保現(xiàn)象突出。第二，“五保”對象供養(yǎng)水平低并且集中供養(yǎng)比例低。第三，分散供養(yǎng)對象住房條件差。第四，“五保”老人面臨的醫(yī)療問題嚴(yán)峻。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的第二個問題是完善覆蓋城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的設(shè)計(jì)。

我國城市居民最低生活保障制度已經(jīng)基本上建成，覆蓋城市絕大部分低收入家庭，但是農(nóng)村最低生活保障制度剛剛開始開展，低保觀念尚未深入人心，大部分農(nóng)民將其當(dāng)成是政府的“送溫暖活動”。因城市和農(nóng)村的差別導(dǎo)致最低生活保障制度在城鄉(xiāng)的具體實(shí)施過程中有差異，但兩者不存在實(shí)質(zhì)的差別，在本質(zhì)上是相同的。完善覆蓋城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，應(yīng)該摒棄過去重城輕鄉(xiāng)甚至重城棄鄉(xiāng)的理念，以城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、共同促進(jìn)的思想為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)聯(lián)動、整體推進(jìn)。對于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的最低生活保障制度在觀念上應(yīng)做到一視同仁。當(dāng)然，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不是說城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而是在具體的政策措施上，應(yīng)考慮到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差異，并以各地居民維持其最基本物質(zhì)生活需要為主要依據(jù)，再結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各種因素因地制宜、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，科學(xué)合理的確定，并適時(shí)調(diào)整。同時(shí)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村低保制度的宣傳和管理力度，尤其是在農(nóng)村貧困地區(qū)，地方政府要轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想認(rèn)識，把解決農(nóng)村貧困群眾生活問題擺在突出位置，統(tǒng)籌考慮、優(yōu)先安排，全面穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障工作的進(jìn)展，最終實(shí)現(xiàn)一元型城鄉(xiāng)最低生活保障制度的構(gòu)建。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度

1、我國醫(yī)療救助制度的現(xiàn)狀

醫(yī)療救助制度是社會救助體系的一個組成部分，也是醫(yī)療保障體系中最低層次的保障措施。醫(yī)療救助制度是指政府從財(cái)政、政策和技術(shù)上為貧困人群中的疾病患者提供某些或全部基本的醫(yī)療健康服務(wù)，以改善貧困人群健康狀況的一種社會救助制度。

我國的社會保障體系建設(shè)實(shí)行農(nóng)村和城市兩條線的做法，因此醫(yī)療救助制度分為農(nóng)村醫(yī)療救助和城市醫(yī)療救助。長期以來，國家沒有出臺過針對貧困農(nóng)民的醫(yī)療救助政策法規(guī)，除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，全國還沒有系統(tǒng)的農(nóng)村醫(yī)療救助制度，結(jié)果造成大量農(nóng)村貧困人口患病得不到醫(yī)治，給貧困農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來很大影響。貧困人口的醫(yī)療問題在制度缺位的情況下非常突出。在我國的城鎮(zhèn)居民中，城鎮(zhèn)職工有公費(fèi)醫(yī)療制度，勞保醫(yī)療。相對于農(nóng)民，他們的醫(yī)療政策和條件要優(yōu)越的多。但是，從我國目前來看，我的醫(yī)療救助制度在實(shí)際運(yùn)行中，也暴漏出以下問題：第一，資金不足問題，醫(yī)療救助資金需要與供給矛盾非常突出；第二，救助水平偏低，主要表現(xiàn)為醫(yī)療救助費(fèi)用補(bǔ)助起付點(diǎn)較高、費(fèi)用補(bǔ)助總額太低；第三，管理體制問題，目前在很多地方都還只是民政部門一家單打獨(dú)斗的局面，沒有發(fā)動各部門的力量共同參與；第四，醫(yī)療救助工作薄弱，整體管理機(jī)制和一些制度規(guī)范亟待建設(shè)與規(guī)范。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的措施

針對我國目前醫(yī)療救助工作存在的問題，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的發(fā)展思路應(yīng)以政府為主導(dǎo)，倡導(dǎo)社會力量廣泛參與，通過醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供服務(wù)恢復(fù)患者健康、維持其基本生存能力。

我國城鄉(xiāng)差異和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異都非常大，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的需求水平、供給狀況和管理體制上也都有廣泛的不同，因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度應(yīng)在廣覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)的原則下，實(shí)行分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)。可以從以下四個方面著手：

(1)加快城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的相關(guān)立法

當(dāng)前對于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作的立法并沒有專門的條例予以規(guī)范，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作主要是由政府的相關(guān)政策進(jìn)行指導(dǎo)。由于政策的不穩(wěn)定性和差異性，給城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作的開展帶來一定的困難，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的建立需要立法的支撐，覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療救助工作的展開也需要法律的規(guī)范和監(jiān)管。

(2)加強(qiáng)管理，明晰職責(zé)

民政局、財(cái)政局、衛(wèi)生局和監(jiān)察局可以聯(lián)合設(shè)立“特困居民重大醫(yī)療救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并在民政局內(nèi)設(shè)立“特困居民重大醫(yī)療救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，由市民政局、財(cái)政局、衛(wèi)生局、監(jiān)察局相關(guān)人員組成，負(fù)責(zé)本市患重大疾病特困醫(yī)療救助的審批和其他協(xié)調(diào)工作，并受領(lǐng)導(dǎo)小組的授權(quán)，具體負(fù)責(zé)救助的審批工作。民政局同時(shí)負(fù)責(zé)全市身患重大疾病特困居民醫(yī)療救助的管理工作。區(qū)、縣民政部門負(fù)責(zé)本地區(qū)身患重大疾病特困居民醫(yī)療救助組織的實(shí)施工作。各級財(cái)政、衛(wèi)生等部門和街道辦事處、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府以及居(村)民委員會在各自職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)助民政部門做好患重大疾病特困居民的醫(yī)療救助工作。

(3)籌集資金，專戶管理

城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金實(shí)行政府財(cái)政專項(xiàng)出資和社會籌集相結(jié)合的辦法。政府出資中，由市和區(qū)縣按照一定的比例共同承擔(dān)，具體比例可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定。醫(yī)療救助資金可以實(shí)行基金式管理，結(jié)余資金滾入下年度用，并按照“總量控制，統(tǒng)籌兼顧”的原則，根據(jù)各區(qū)縣的實(shí)際需求情況，及時(shí)撥付。

(4)建立監(jiān)督管理機(jī)制

建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助監(jiān)督機(jī)制并成立專門的醫(yī)療救助管理委員會，由人大、財(cái)政、審計(jì)、工會和弱勢群體代表組成，對醫(yī)療救助資金的使用情況進(jìn)行定期檢查和監(jiān)督。民政部門或醫(yī)療救助基金會有義務(wù)向社會公布醫(yī)療救助資金的使用情況，接受管理委員會的檢查和監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)有政府官員和專家學(xué)者共同組成專家組，定期(一年)對醫(yī)療救助制度實(shí)施情況進(jìn)行評估，建立一系列評價(jià)指標(biāo)，并通過對受助者的滿意度調(diào)查，科學(xué)地評定城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的實(shí)施效果，并提出改善建議。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)災(zāi)害救助制度

1、我國災(zāi)害救助制度的現(xiàn)狀

災(zāi)害社會救助制度是指為了讓災(zāi)民擺脫生存危機(jī)，國家或社會對災(zāi)民進(jìn)行援救和援助，在吃、住、衣、醫(yī)等基本生活資料方面給予其最低生活水平的保障，同時(shí)使災(zāi)民的生產(chǎn)、生活各方面盡快恢復(fù)正常秩序的一項(xiàng)社會救助制度。實(shí)施災(zāi)害應(yīng)急救助，保障受災(zāi)群眾基本生活，是城鄉(xiāng)救助體系的重要組成部分。中國是一個災(zāi)害多發(fā)的國家，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年受災(zāi)人口在2億多人以上，因各種自然災(zāi)害與人為災(zāi)害造成的人口死亡數(shù)量以十萬計(jì)。

中國傳統(tǒng)的救災(zāi)制度與當(dāng)時(shí)高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系，而呈現(xiàn)出自己特色：中央政府是完全的、唯一的財(cái)政供款來源；救濟(jì)對象幾乎只是農(nóng)村村民，而沒有包括城鎮(zhèn)居民；災(zāi)害救濟(jì)也只是無償?shù)摹⒌退降幕旧畹木葷?jì)。盡管隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國以財(cái)政支出為基礎(chǔ)的政府救災(zāi)體制也做了一些相應(yīng)的改革，但是我國的災(zāi)害救助制度仍然存在城鄉(xiāng)差異，并在救災(zāi)資金、救助形式、監(jiān)督管理機(jī)制等方面存在諸多問題，這就為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)救災(zāi)救助制度提出了新的要求。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)救災(zāi)救助制度的措施

災(zāi)害社會救助制度強(qiáng)調(diào)在切實(shí)解決災(zāi)民基本生活的前提下，要幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)、脫貧致富，提高抵御災(zāi)害的能力。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)災(zāi)害救助制度，可以從以下四個方面著手：

(1)完善法律法規(guī)體系，指導(dǎo)規(guī)范救災(zāi)工作

目前重慶市自然災(zāi)害救助工作中遇到的較大困難就是沒有一部法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行規(guī)范。我國某些省市的法律、法規(guī)如《重慶市自然災(zāi)害應(yīng)急救助工作規(guī)程》、《重慶市春荒、冬令災(zāi)民生活救助工作規(guī)程》以及《重慶市突發(fā)自然災(zāi)害救助保障預(yù)案》都是些原則性的規(guī)定，不能起到實(shí)際指導(dǎo)的作用。因此，完善災(zāi)害管理和救助的法律體系，健全其指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以有效地整合災(zāi)害救助管理資源，提高行政效率和社會效益，維護(hù)受災(zāi)群眾最基本的生活權(quán)益，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

(2)加強(qiáng)救災(zāi)資金保障體制建設(shè)，切實(shí)保護(hù)好人民的“救命錢”

首先，政府要加強(qiáng)管理減災(zāi)救災(zāi)工作的投入，減災(zāi)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)要包含在各級政府財(cái)政預(yù)算體系中，并且各種減災(zāi)救災(zāi)的資金投入均應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行管理。為避免災(zāi)害損失越來越大，應(yīng)加大災(zāi)前主動性投資的比例。在救災(zāi)投入的政策方面，應(yīng)實(shí)行分級管理、分級負(fù)責(zé)和救災(zāi)款分級負(fù)擔(dān)的救災(zāi)體制，采取小災(zāi)由地方各級政府承擔(dān)，大災(zāi)巨災(zāi)由中央政府和地方政府共同承擔(dān)(中央政府負(fù)擔(dān)大頭)的原則。其次，建立符合我國國情的災(zāi)害保險(xiǎn)制度。它是以各級財(cái)政和社會化集資作為物質(zhì)基礎(chǔ)，保障災(zāi)民基本生活和恢復(fù)其簡單再生產(chǎn)的一種災(zāi)害保障形式。災(zāi)害保險(xiǎn)是由中央救災(zāi)經(jīng)費(fèi)、地方財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)民自己繳納的保險(xiǎn)費(fèi)形成保險(xiǎn)基金，當(dāng)這些農(nóng)民需要時(shí)，給予相應(yīng)的生活、生產(chǎn)等方面的保障與補(bǔ)償。最后，健全救災(zāi)捐贈機(jī)制，為災(zāi)害救助提供充足的資金和物質(zhì)補(bǔ)充。政府要建立暢通的捐贈機(jī)制，充分利用非政府組織和企事業(yè)單位等社會力量，發(fā)動公眾自愿捐贈，為災(zāi)害救助提供充足的資金和物質(zhì)補(bǔ)充。

(3)制定合理、切實(shí)可行的救助標(biāo)準(zhǔn)。

確定切合實(shí)際并且能夠保障災(zāi)民最低需求的救助標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范災(zāi)害救助活動的一個重要依據(jù)。救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括水的供應(yīng)和衛(wèi)生設(shè)施以及營養(yǎng)和食品援助、避難場所和保健服務(wù)等內(nèi)容。以食品援助為例，食品的種類配給量應(yīng)該按照彌補(bǔ)受災(zāi)人群對食物的需求和他們所能獲得的食物之間的差異來設(shè)立，而不應(yīng)附加任何條件，不能根據(jù)救災(zāi)物資的多少來判定救助標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)根據(jù)受災(zāi)對象的實(shí)際需要來判定救助的標(biāo)準(zhǔn)。目前有關(guān)災(zāi)害救助的標(biāo)準(zhǔn)多由各地自行制定，并由民政部門內(nèi)部掌握，在救助的實(shí)施上仍然不夠規(guī)范，隨意性大。

(4)豐富自然災(zāi)害救助的形式，改變重物質(zhì)救助、輕精神撫慰的救助形式。

長期以來由于多種原因，我國對災(zāi)民的救助往往僅僅局限于物質(zhì)救助，而忽視災(zāi)害對受害人的心理干預(yù)。災(zāi)害的發(fā)生，不僅使人們的生命和財(cái)產(chǎn)受到不同程度的威脅，而且精神也受到嚴(yán)重的創(chuàng)傷。國家可以給予救助以彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)的損失，但精神上的傷害卻是很難愈合的。很多國家規(guī)定由社工和志愿者對災(zāi)民進(jìn)行心理輔導(dǎo)，以消除災(zāi)害導(dǎo)致的恐懼感，幫助災(zāi)民重新回歸社會。目前我國關(guān)于救災(zāi)方面的法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，基本沒有涉及到對災(zāi)民的精神撫慰。因此，災(zāi)后重建工作不僅包括住房、衣被等基本物質(zhì)資料的救助，還應(yīng)包括對災(zāi)民的心理安慰，安撫災(zāi)民的情緒，重構(gòu)被災(zāi)害破壞了的精神世界。這種精神撫慰是必不可少的，與物質(zhì)救助同等重要。如果僅停留在在物質(zhì)方面給予災(zāi)民救助，災(zāi)民依然生活在災(zāi)害的恐懼之中無法開始新的正常生活，這樣的災(zāi)害救助制度是不健全也是不符合災(zāi)害救助的最初目的的。