促進西部農村經濟建設的財政政策探討

當前，我國東西部收入分配格局嚴重失衡，貧富差距持續拉大，尤以農村的貧困表現最為突出。雖然“西部大開發”戰略和近年來對西部農村地區的一系列優惠財稅政策在一定程度上推動了西部農村地區的經濟發展，但這些政策并未從根本上改變西部農村地區的貧窮面貌。目前西部農村經濟的發展最重要的途徑依然是要通過國家財政政策的調整和援助。所以，制定切實可行的財政政策對西部農村地區的經濟發展尤為重要。

一、西部農村經濟發展的現狀

1 貧困人口基數過大。據統計，到2006年底，中國西部地區農村人均年收入693元人民幣以下的絕對貧困人口有1175萬人，占全國農村絕對貧困人口的54.7％。農村人均年收入958元以下的低收入人口1986萬人，占全國農村低收入人口的55.9％。城鄉差距的不斷擴大，在西部地區表現尤為突出。以貴陽市修文縣為例，縣城雖小，但基礎設施相對比較完善；人口雖少，但居民生活結構已與城市大同小異?？蓛H相隔幾公里的農村便是另一番景象，土夯房屋隨處可見，泥濘道路遍布村落，十年不變。由此可見，將扶貧資金劃撥到縣一級顯然是不合理的，加之層級多，資金難免被中間分流，難免被改變使用對象或用途。這樣一來，使本來就貧困的人口相對更加貧困了。從表1數據看，西部農村人均純收入不僅遠遠落后于國家整體水平，而且這種差距在逐漸擴大。

2 西部地區農業產業結構單一。

表2表明西部地區農民的主要收入是農業(因西部十二省有新疆，內蒙古，西藏，青海四個牧業大省，所以牧業所占比重較大，其他省份主要是農業)，其他產業所占比重輕微。農業產業結構調整緩慢，力度不夠，不能形成規模。再者多數農民再生產資本缺乏，信息閉塞，農業基礎薄弱，部分干部群眾怕擔風險，不敢放開手腳大規模的進行農業結構調整，農民增收困難。

3 鄉鎮企業和非公經濟發展不夠。

表3表明了西部鄉鎮企業發展緩慢，鄉鎮企業數量少，規模小，從業人員素質低，這就造成了西部鄉鎮企業的總產值遠遠落后于東部地區。并且，受自然因素及人口素質的影響，西部農村招商引資工作進行緩慢，即便能有投資商來西部農村投資，也因氣候，交通，人口素質等原因效益不好。而本地的鄉鎮企業和個體私營經濟規模弱小，很多都是作坊形式的，很難帶動當地經濟的發展。

4 基礎設施建設薄弱。在西部農村，農民能享受到國家財政政策的傾斜主要在于直接補貼上，國家在西部農村的基礎設施建設方面并沒有關注太多，加之西部農村財政面臨收支矛盾的嚴峻形勢，沒有足夠的資金進行基礎設施建設。所以，西部農村薄弱的基礎設施和落后的經濟狀況形成了一個惡性循環。因此，加強西部農村的基礎設施建設力度，營造一個良好的環境是十分有利的。

5 鄉鎮財政收入單一，村、組集體經濟薄弱，難以引導當地經濟的推進。西部地區鄉鎮財政收入的主要來源就是農業稅約占其財政收入的60％，取消農業稅后，也取消了鄉統籌，村提留，農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府型基金，集資以及屠宰稅。這對本來就負債嚴重，運行困難的西部鄉鎮財政來說更是雪上加霜。

二、國家財政政策對西部農村經濟發展的支持與效果

西部農村的經濟發展僅靠自身是難以解決的，它不僅需要國家政策的傾斜和支持，更需要國家在財政上的直接援助。但在多年的實踐中，我們卻發現國家援助西部農村的財政政策存在諸多問題。

1 國家財政援助過寬過大，不夠細化。我國西部農村地域廣闊，農業人口眾多。目前，扶貧資金主要運用在592個國定貧困縣，大多位于西部地區，然而，在國定貧困縣的2億人口中，只有2000萬到3000萬貧困人口，因而絕大部分的援助資金可能稀釋到非貧困人口中。還有據國家統計局調查，現在有一半的貧困人口位于非貧困縣，所以，在現行的扶貧體制下，真正的貧困人口能得到的幫助微乎其微。

2 轉移支付資金分配方式不合理。財政轉移支付方式對調控地區差異有一定的成效，但目前，我國的財政轉移支付方式不規范，分配方式不科學。分稅制改革后，我國的財政轉移支付形式十分復雜，既保留了原財政包干體制下的一些體制補助、專項補助、結算補助等形式，又在實行分稅制后增加了稅收返還和過渡期轉移支付等形式，形式類別較多。這種形式多樣的轉移支付制度，很容易導致管理分散和效率低下。轉移支付制度的不合理，使西部農村并沒有在實質上得到多少益處，相反，進一步拉大了東西部農村間的差距。我們都知道稅收返還與地方財力的增長成正比，所以經濟越發達，稅收增長越快的東部地區，其返還數額越大，其地方投入就越多，經濟增長就越快。相比之下，西部農村地區經濟落后，財政收入入不敷出，所以此項轉移支付制度基本與西部農村無緣，從而出現“貧者越貧，富者越富”。可見，專項轉移支付對于平衡地區間財力的能力十分有限，具體而言并不能對西部貧困農村的財政起到平衡作用。

3 種糧農民補貼政策實質作用不大。2005年我國取消了農業稅，它減輕了農民的負擔，具有重大的歷史意義。但而后實行的種糧農民補貼政策，實不敢恭維。西部農村人均耕地僅為1.5畝，且大多屬于糧食非主產省，每畝糧食補貼20元，每個農民人均補貼30元，按四口之家來算，每戶平均補貼120元。調查顯示，每年120元的補貼對于西部農戶而言，也只相當于每個農民出外打工三天的工資，若是想借種糧補貼提高農民收入，只是杯水車薪?，F在西部農村的種糧戶本身就不多，農民大多進行經濟作物的種植或是外出打工，即便種糧戶種糧面積也就2到3畝，夠本戶一年食用即可。所以，對于少數的種糧戶而言，即便沒有種糧補貼他們也會種糧；而對于非種糧戶而言，即便有種糧補貼他們也并不會種糧?？梢姡N糧補貼政策對于西部農村的經濟發展和西部農民的增收并未起到真正的作用，最多只能說是農民的一點額外收獲而已。

4 西部鄉鎮財政危機。政府的良性運作對地方經濟的發展起至關重要的作用，而財政便是政府良性運作的根本保障。而今，西部鄉鎮財政已經嚴重收不抵支，運行困難，影響鄉鎮政府的運作。取消農業稅后，也取消了義務教育，鄉統籌等預算外收入，把它們納入預算內管理，這樣以來，農民負擔的確減輕了。但對于鄉鎮政府而言，即使加上國家的轉移支付，財政收入還是減少了，財政收支難以平衡，財政缺口將進一步擴大。

三、加快西部農村經濟發展的財政政策建議

1 對西部的財政援助應更加明確。西部地區雖說貧窮落后，但城鎮的貧困發生率并不高，貧困主要集中在農村，其貧困人口數量最多，貧困程度最深。而以往把扶貧資金撥款單位定于縣級難免失去準確性，也難以排除地方政府出于利益考慮而挪用資金，或者把資金挪用到對財政能力增加最為敏感的領域，而這些領域與扶貧目標并非總是吻合的。所以，為了提高扶貧政策目標的準確性和資金利用率，需要把扶貧資金撥款單位從以縣為單位改為以鄉鎮為單位，保證所有扶貧村都能獲得扶貧資金。此外，還應當總結以往扶貧的成功經驗，更好的發揮農戶和自治組織對扶貧資金的監督作用，加大扶貧資金直接分配到農戶的比例，只有這樣，扶貧資金才能真正推動西部農村的經濟發展。

2 規范轉移支付方法，合理分配轉移支付資金。明確對西部農村貧困人口的財政援助是目標，而規范的轉移支付方法則是手段。只有建立合理的轉移支付制度，才能提高對西部農村財政援助的效率。從均衡地區之間財力分配的目標考慮，我國應逐步將“因素法”作為確定轉移支付的基本方法。實行“因素法”的關鍵是測算地區的標準財力，雖然“因素法”還會帶有因歷史、經驗等些許的不合理因素，但與“基數法”相比更科學、更合理，有利于實現地區間財力均衡的目標。此外，還應加大對西部農村和西部少數民族地區的專項撥款力度，加強對西部地區的財政補貼，扶貧救濟，文教衛生補助，基本建設補助等專項撥款的管理和監督，盡可能的降低這些援助資金的使用成本，提高援助效率，使援助資金能真正在西部農村的貧窮落后地區產生實效。

3 改革種糧農民補貼政策，加大西部農村基礎設施建設力度。我國是農業大國，農民數量近8億，在2007年，種糧農民直接補貼就達500億，但平均到每個農民身上就五十多元，對于他們的農業生產真是杯水車薪，滄海一粟。但500億是一筆巨大的資金，若集中起來利用得當，對落后的西部農村是有巨大作用的。應該將這筆資金集中起來改為專項扶貧資金，對西部農村的基礎設施進行建設。俗話說“要想富，先修路”，所以應將建設西部農村的交通設施作為第一要務；其次是建設西北農村的水利設施，使西北地區的農民改變“靠天吃飯”的農業生產環境；同時還應完善西部農村的通訊設施，使處于信息時代的西部農村有更好的發展空間。

4 深化改革，完善鄉鎮財政體制。目前，在西部農村最為重要的就是改革鄉鎮財政體制，理順縣、鄉財權的統一，按照鄉財鄉留、鄉事鄉辦、鄉權鄉用，事權財權相統一，責權利相平衡的原則，明確劃分縣鄉兩級的財權和事權，從根本上改善縣和鄉鎮及部門之間有利則爭、無利則推的不協調關系。一是重新界定收支范圍和基數。縣鄉兩級要以中央、省分稅制劃分為基礎，凡屬中央、省按稅收體制劃歸縣級收入的項目，而且在鄉鎮屬地上征收的收入，以劃歸鄉鎮固定收入為妥。二是完善原有的分稅包干體制。在縣鄉兩級財政分配上，要從發揮鄉鎮積極性出發，對鄉鎮實行一定程度的傾斜。只有完善了西部鄉鎮的財政體制，基層政府機構才能積極運作，進而帶動西部農村的經濟發展。