美國\\日本\\英國地方高校內部治理及其啟示

關鍵詞：國外地方高校；內部治理結構；單會制；雙會制；新建本科院校

摘要：合理的內部治理結構是學校生存和發展的基礎。美國、日本和英國等發達國家地方高校的內部治理成效顯著，其主要采取董事會單會治理或雙會治理、校內外雙邊治理或校內單邊治理、“校一學院(或學部)”雙層級治理以及通過特定人員或管理機構進行治理協調。借鑒國外經驗，針對我國新建本科院校內部管理專制集權、決策相對封閉、學術權力弱小、學生利益訴求難以體現等困境，應建立董事會為最高決策機構，設立教授委員會為學術決策機構，保證校長獨立行使行政指揮權和院(系)辦學自主權，同時鼓勵大學生參與學校內部治理。

中圖分類號：G649.21 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4474(2011)01-0026-06

新建本科院校是在我國高等教育迅速發展，高等教育由精英教育向大眾教育過渡的背景下應運而生的。1999年以來，教育部批準設立的新建本科院校已達200多所，約占全國本科院校的1/3，成為我國高等教育事業的重要組成部分。來源各異的新建本科院校處于由專科向本科教育的轉型時期，面臨著生存與發展、教學質量如何保證等諸多問題。尤其是隨著辦學規模的不斷擴大，這些院校的辦學形式、辦學類型、培養目標、質量標準日趨多樣化，組織管理活動日益復雜，原來小而專、隨意性很大、專制集權的治理結構已無法適應新形勢的需要，迫切要求創新內部治理結構以實現跨越式發展。因此，筆者通過對美國、日本和英國地方高校內部治理結構進行比較分析，總結出成功經驗，為新建本科院校內部治理結構的優化與創新提供有益啟示。

一、美國地方高校內部治理結構

美國地方高校的歷史最早可以追溯到贈地學院。當時第二次產業革命使國內農產品需求量增大，出口貿易也大有發展，但農業勞動力卻很匱乏，影響了實用農業技術革新推廣和農業機械化進程，于是贈地學院產生了。1862年《莫里爾法案》的頒布，推動各州利用聯邦贈予的土地出售所得的資金創建了農工學院、農業技術專科學校和以農工專業為主的州立大學，“其中有28個州單獨設置了農工學院；賓夕法尼亞、密歇根、馬里蘭等州則把土地撥給原已設置的農業學校；伊利諾州則創立了工業大學，不久改為州立大學；另外15個州是在州立大學內添設農工學院。據統計，自1862年《莫里爾法案》開始實施，到1992年阿拉斯加大學建立為止，美國共創辦了69所贈地學院”。這些贈地學院是以州政府資助為主，旨在促進高等教育實用化和大眾化，后發展成現在的美國地方高校。

美國地方高校內部治理結構具有鮮明的特征，主要表現在以下幾個方面。

1.董事會或理事會主導學校運行

美國地方高校董事會或理事會是學校最高權力機構，掌握著學校發展的宏觀政策和方向，一般由校內外的代表共同組成。例如，密歇根州立大學董事會是由選舉產生的八名(任期八年)董事組成，其職責在于努力為各專業領域的本科生和研究生提供高質量的服務，鼓勵進行有意義的科研和實驗以發展新知識，并對整個社會進行全面客觀的研究；同時還努力培植學校，使其通過發展和提供各種公共服務項目以滿足社會發展需要，提升全州、全國以及全世界人民的素質。又如，德克薩斯農工大學理事會就是由九名通過選舉產生的成員和由州長任命的一名學生成員組成，其職責是：(1)監管大學的行政，為大學制定系統的政策方向；(2)確保所有學生接受高質量的教育；(3)提升學術研究與技術水平為德克薩斯州及全國的發展提供服務；(4)通過校外教育及公共服務為全州人民提供各種教育服務；(5)支持州立法和高等教育領導地位將德克薩斯的高等教育置于全國的前列。可見，美國地方高校采取單會制治理。

2.廣泛代表校內外利益的雙邊治理

美國地方高校的董事會或理事會成員來自社會各階層。例如，德克薩斯農工大學理事會是由選舉產生并經議會批準的九名成員和州長任命的一名學生成員共同組成；華盛頓州立大學理事會由州長任命并經議會同意的九名理事和一名學生理事組成；密歇根州立大學董事會的八名成員均為校外人員。總之，校外人員在決策機構中占了絕大多數。

3.“校一學院”雙層級治理

不論是采取校、院兩級管理，還是實行校、院、系三個層次兩級管理，美國地方高校中“校一學院”雙層級治理的特點極為明顯。例如，華盛頓州立大學、密歇根州立大學和德克薩斯農工大學等的理事會或董事會主要把握學校的大政方針，負責大學的財政和校務管理以及各學院院長的任命，而每個學院則是在學校宏觀指導下，自主管理本學院的教學、科研和行政工作。

4.通過特定管理機構進行治理協調

美國地方高校通過兩類管理機構對大學內部各種關系進行有效的協調：(1)實體管理機構。地方高校由于規模大、分校多，各分校是相對獨立的辦學實體，在社會上有自己的影響和地位，“但政府在撥款中只對一個大學系統進行撥款，大學校長辦公室及其附屬部門負責大學的總預算和公共事務等，同時協調大學系統的主要政策，形成各分校各自的辦學特點”。(2)委員會管理機構。有些地方高校的內部協調運作是通過理事會下設的各類委員會來完成的。例如，華盛頓州立大學是通過理事會下設的執行委員會、學術及學生事務委員會、外部事務及運動委員會、財政及審計委員會等來實現內部協調；德克薩斯農工大學是通過理事會下設的審計委員會、財政委員會、學術及學生事務委員會等四個常設委員會以及政策評論委員會、校園美化委員會二個專門委員會等進行治理協調。

二、日本地方高校內部治理結構

日本地方高校的歷史最早可以追溯到明治維新時期地方政府、公共團體和私人開辦的公、私立專門學校。那時，隨著經濟回升，勞資對抗和要求民主的運動空前高漲，日本政府頒布了《高等學校令》和《大學令》等，提出：“允許地方設立公立大學”，五所公立大學相繼成立。但隨后由于地方財政困難和建設帝國大學的需要，公立大學經過并轉，只剩下二所。第一次世界大戰后，在國內民主運動推動下，日本政府頒布了《教育基本法》、《學校教育法》等，12所公、私立大學于1948年獲批準設置，次年起舊制高等學校、帝國大學、單科大學、專門學校及師范學校等又進行合并重組。據統計，截至1952年日本公立大學已有34所。

日本地方高校內部治理結構獨具特色，主要表現在以下幾個方面：

1.雙會共同治理

日本地方高校內部治理采取了“雙會制”，即由并列的兩個機構——管理委員會和學術委員會共同治理，這兩個機構各自的權限和職責都有明確規定。例如，宮城大學是由經營審議會和教育研究審議會共同治理。經營審議會是負責大學有關經營方面工作的審議機構，其職責是審議：(1)學校中期發展目標、中期計劃及年度計劃中有關經營方面的事項；(2)學校章程、會計規程、董事報酬基準、職員工資基準及其他與經營有關的重要規則的制定、修改和廢止；(3)預算的編制、執行和決算；(4)經營方面的自我評價；(5)公立大學法人有關經營的其他重要事項。而教育研究審議會是負責大學有關教育研究重要事項的審議機構，其職責是審議：(1)學校中期目標意見、中期計劃及年度計劃中有關教育研究的事項；(2)學校章程及其他有關教育研究重要規則的制定、修改和廢止；(3)有關教員人事管理方面的事項；(4)教育課程編制的方針；(5)對學生的援助；(6)有關學生入退學和學位授予等方面的政策；(7)教育研究方面的自我評價；(8)國立大學有關教育研究的其他重要事項。又如，橫濱市立大學是由管理委員會和學術委員會共同治理。管理委員會主要是討論和商議有關學校法人選舉的重大問題，學術委員會主要對學術事務負有最終的責任，兩者相互溝通，且學術委員會對管理委員會負責任。總之，雙會共管是日本地方高校內部治理的顯著特征。

2.代表校內利益的單邊治理

日本地方高校在其決策機構中沒有吸納代表外界或公眾利益的人員參與，而全部實行內部人員的“自我決策”。例如，在宮城大學中，經營審議會和教育研究審議會是相平行的兩個校級管理決策機構。經營審議會是由理事長兼校長、副理事長兼負責人事勞務理事、財務理事、教育理事、研究理事和總務企劃理事兼事務部長等組成；教育研究審議會是由理事長兼校長、副理事長、負責總務企劃理事、負責教育理事、負責研究理事、負責人事勞務理事、負責財務理事、看護學部長、看護學研究科長、事業構想學部長、事業構想學研究科長、食品產業學部長、食品產業學研究科長等組成。橫濱市立大學的管理委員會和學術委員會也是由校內人員組成。當然，這并不意味著地方高校的內部管理不受外界的任何影響。作為公立大學，它們不可能完全擺脫政府的控制。

3.“校一學部”雙層級治理

日本地方高校的學部具有較大獨立性。在學校宏觀指導下，學部能自主決策其內部事務。例如，根據有關法律規定，為了審定學部的重要事項，宮城大學中的學部就設置了教授會，實行教授治校。教授會是學部的審議權力機構，負責審議各學科或講座的教學和科研計劃、課程設置、講授課程門類和內容；有關教師的任課和科研任務等事項；有關學生的管理和教育等。教授會議長由學部長擔任，并負責主持召集會議。同時，學部長還負責學部的一切行政事務。總之，日本地方高校實行校、學部兩級分工決策，雙層治理。

4.通過特定人員或人員組成進行治理協調

日本地方高校通過特定人員或人員組成對內部治理進行協調，具體表現為：(1)以校長身兼數職的方式實現協調。例如，宮城大學校長既是經營審議會審議長，又是教育研究審議會審議長，同時又是學校的法人代表，總司校政，起到了溝通經營審議會、教育研究審議會和大學的作用；橫濱市立大學校長既是管理委員會的副理事長，又是學術委員會主席，起到了溝通管理委員會、學術委員會和大學的作用。(2)通過控制管理機構的成員組成起到協調作用。例如，宮城大學中，理事長兼校長、副理事長兼負責人事勞務理事、負責財務理事、負責教育理事、負責研究理事、負責總務企劃理事兼事務部長等，他們既是經營審議會成員又是教育研究審議會成員，起到溝通協調兩個管理機構的作用。(3)通過理事長、副理事長等人員進行協調。例如，宮城大學的行政系統是通過理事長兼校長、副理事長、若干名理事、事務部長等來實現協調的。總之，日本地方高校通過特定人員或人員組成對學校內部治理起到有效的協調作用。

三、英國地方高校內部治理結構

英國地方高校最早可以追溯到19世紀20年代后興辦的近代大學。當時，社會與經濟飛速發展，倫敦大學、達勒姆大學、曼徹斯特大學等相繼成立。這些大學由地方創辦，與地方聯系密切，不受宗教信仰限制，且非常重視科學技術和應用技術方面的研究。后來工業革命促使高等教育迅猛發展，但其始終保持“精英教育模式”。直至《羅賓斯報告》的出臺，才推動高等教育從精英化教育向大眾化教育轉變，并將所有符合條件的多科技術學院全部升格為大學。

而英國地方高校內部治理結構的主要特征表現在以下幾個方面：

1.理事會或董事會主導學校運行

英國地方高校最高領導機構是理事會或董事會，雖說還有學術委員會等校級管理機構，但理事會或董事會總體負責校政和財務，把握學校的方針政策。例如，安格利亞魯斯金大學理事會從總體上治理大學，貫徹學校的政策，并掌握學校全部財產的管理、處理等事務，而學術委員會則是受理學校的學術性事務，具體涉及學校教學科研方面的工作，并對理事會負責；伯恩茅斯大學董事會負責監管大學戰略發展，確保資源的有效使用和大學還貸能力。董事會或理事會單會治理是英國地方高校的顯著特征。

2.代表校內外利益的雙邊治理

英國地方高校在其決策機構中除有校內人員外，還積極吸收校外各界人士或代表公眾利益的人員參與。例如，安格利亞魯斯金大學理事會成員組成中校外人員至少占了一半，且所有的校外成員必須具備專業技能，或在工業、商業界具有豐富的工作經驗。其中，至少有一名成員是教育專家。又如，伯恩茅斯大學董事會成員由來自高等教育界、產業界、商業界、(學術和非學術的)教員和學生代表，以及副校長和大學高級管理集團其他成員等組成。可見，校外人員參與英國地方高校的內部決策，形成了雙邊治理格局。

3.“校一學院”雙層級治理

英國地方高校中各學院具有較大獨立性，實行雙層級治理。例如，安格利亞魯斯金大學的各學院均設有學院委員會，代表理事會制定學院內部課程開發的戰略規劃，包括考慮課程開發的建議和調查學院新開設課程的開發路徑，學院還負責代替大學監管確保學術標準的政策和程序的貫徹執行情況等。可見，各學院在學校宏觀決策下具體負責自身內部事務的決策。

4.通過特定的管理機構和人員進行治理協調

英國地方高校內部治理主要通過各類委員會和主要校領導身兼數職等方式進行協調，具體為：(1)通過各種委員會進行協調。例如，安格利亞魯斯金大學理事會下設有：學術標準、質量與規定委員會，學習、教學與評估委員會，科研委員會，學生事務委員會，評議會等五個學院委員會，它們發揮著協調大學當局與學院以及學院與學院之間關系的作用。(2)通過主要負責人身兼數職起到溝通作用。例如，安格利亞魯斯金大學通過校長擔任各管理機構的領導，起到協調各方利益的作用。總之，特定的管理機構和人員在英國地方高校內部治理協調中發揮著重要作用。

四、啟示與借鑒

合理的內部治理結構是學校有效運作的關鍵。針對我國新建本科院校內部管理專制集權、決策相對封閉、學術權力弱小、學生利益訴求難以體現等問題，吸納美國、日本和英國地方高校內部成功治理的經驗，我們可以得到如下啟示：

1.從管理轉向治理：建立以黨委書記為主席的董事會為最高決策機構

任何一個國家的高校都不是孤立存在的。“就像戰爭意義重大，不能完全留給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”高校是個典型的利益相關者組織，對外與政府部門、中介組織、公司企業、社會公眾、當地社區以及畢業校友等有著千絲萬縷的聯系，而在校內校長、管理人員、行政人員、教師、學生等各自形成了具有不同利益訴求和職責使命的權利主體。尤其是依靠地方財政創辦的新建本科院校，其經費嚴重不足，亟需爭取來自工商、金融、企業、政府等各界的資金投入。那么，如何充分反映這些相關群體的利益是新建本科院校亟待解決的問題。長期以來，在我國實行黨委領導下的校長負責制，這種體制深深地打著計劃經濟時期的烙印，既忽視了高校的本質特征，也割斷了學校與社會的橫向聯系。因此，有必要創新和優化內部治理結構，建立黨委加盟的董事會。其中，黨委書記擔任董事會主席，黨委是政治領導核心，董事會是決策機構。黨委必須轉變領導方式和職能，從直接決策轉變為把握大局和辦學方向，監督和參與決策。具體包括：(1)領導和監督董事會的組成；(2)通過討論和投票參與學校決策；(3)參與優秀管理干部人選的討論并向董事會和校長推薦；(4)依法監督董事會、校長、學術委員會等校內管理機構的活動；(5)在校內發展黨組織和領導統戰工作。董事會成員除了黨委委員外，還必須廣泛吸收政府官員、企業家、教授、學生家長、民主黨派成員和其他社會賢達等，形成利益相關者共同參與決策的模式，讓學校實現由管理向治理的轉變。

2.從治校轉向治學：設立教授委員會作為學術決策機構

“教授治校”最早源于中世紀的巴黎大學，牛津大學、劍橋大學繼承其傳統，而德國柏林大學將其發揚光大，美國哈佛、耶魯等大學則賦予其新內涵。直至蔡元培任北京大學校長期間，教授治校才在我國得以貫徹并走向完善。近代以前大學規模小，校務簡單，與社會聯系較少，教授治校發揮著良好的作用。但后來，隨著大學內部事務日益復雜，管理難度加大，昔日的教授治校已不能很好適應現代大學的管理，須為“教授治學”所取代，即教授應把主要精力投入到研究“治學”中，從事具有研究屬性的學術活動，包括教學活動、科研活動、學術事務決策活動等。因此，建立一個在學術事務上有決策權的教授委員會勢在必行。事實上，高校設立教授委員會并非新鮮事，但多數高校的教授委員會形同虛設或無法發揮正常功能。真正的教授委員會職責應為：(1)審定校(院或系)學科專業建設規劃、科研工作規劃、師資隊伍建設規劃和年度工作計劃等；(2)審定校(院或系)教學、科研組織形式；(3)審定校(院或系)本科生、研究生教學計劃和培養方案；(4)審定校(院或系)資源配置原則；(5)審定校(院或系)教師和其他系列人員工作考核、成果評價的原則和標準，負責職務(崗位)聘任；(6)審定校(院或系)對外交流與合作的內容和形式；(7)審議校長(院、系主任)認為有必要提交的其他重要事項等。只有如此，才能使教授委員會擁有學術事務決策權。

3.從隸屬管理轉向委托代理：保證校長獨立行使行政指揮權

盡管20世紀90年代《中國教育改革和發展綱要》、《中華人民共和國高等教育法》等從法律的角度提出了高校應具有面向社會自主辦學的法人資格，但“由于高校領導的選拔權、任命權、考核權、評價權集中在上級主管部門手中，因此在辦學過程中，高校領導很難做到不唯上是從，主要按照政府部門的文件、指令辦學，造成大學‘千校一面’，減少特色和個性，很難真正體現學校的歷史和文化以及教師和學生的意志”。高校在本質上還是計劃經濟時代政府主管部門的附屬機構，尤其是地級市創辦的新建本科院校，受制于政府的管理更多，難以形成符合市場經濟的運行規律。因此，政府必須轉變職能，改變對高等學校的直接管理，打破高校與政府的行政隸屬關系，建立法制框架中的政府和高校的委托代理關系，保證校長獨立行使行政權力。同時，在與黨委加盟的董事會關系上，校長要服從黨委的政治領導，受董事會聘任并對其負責。董事會一旦做出決策，校長就可以獨立運作，主要包括：(1)組織并領導校內管理系統，統率校務會和教授會，協調教學、科研、行政等各方面的關系；(2)制定學校發展的重大決策；(3)對副校長的任免有建議權，對院(系)主任及高級行政人員可以直接任免，并物色一流的教師、管理人員，有權成立各種專門委員會等；(4)處理學校與董事會、學校與政府、學校與社會的關系；(5)擁有財權及廣泛籌集辦學資金等權力。

4.從虛體轉向實體：落實院(系)辦學自主權

我國高校推行學院制改革，至今已有20多年，但不少高校的學院辦學自主權仍不足。對于脫胎于高職高專的新建本科院校而言，專制集權的管理傳統使其院(系)基本沒有自主權，學院大部分管理權仍在學校，且主要集中在學校的有關職能部門，不能滿足學校辦學規模日益擴大的需要。因此，必須真正落實院(系)實體化運作，實行校、院(系)雙層級治理，即分工決策，分權治理。學校及職能部門主要行使制訂目標、監控考核、研究政策、宏觀調控、對外聯絡等五大職能。院(系)承擔學科建設、教學質量管理和社會服務等責任，同時擁有財務、人事和配置院(系)內人力、物力資源的自主權。具體包括：(1)教學管理，包括日常的教學管理(開課、排課、考試等)和教育質量管理，以及專業建設、課程建設、教材建設、教學研究、教學計劃、教學實習、畢業論文和畢業設計等管理；(2)學科建設和科研管理，主要包括制定本院(系)學科建設規劃，組織學科、實驗室和學位點建設，以及科研項目、成果鑒定、科研評獎、科技開發、社會服務等管理；(3)人事管理，包括院(系)人員崗位的聘任和管理，制定和實施院(系)人才培養和人才引進計劃，以及師資調配、內部人員流動、初級職稱評定等；(4)財務管理，包括在經費總額包干的基礎上負責審批計劃內公用經費支出和創收等經費自主管理；(5)學生管理，包括本院(系)學生的獎懲和考評，以及思想政治教育和道德教育工作；(6)行政管理，包括院(系)下設部、所、中心的主要行政管理工作，平衡各所、中心的發展，合理配置資源。另外，還要負責實驗室管理、外事管理、院辦產業管理等。

5.從無到有：鼓勵大學生參與學校內部治理

我國大學生作為高校治理重要主體的地位一直難以落實。在高校民主政治建設、學校內部管理民主化以及世界高等教育發展趨勢的推動下，為促進大學生健康發展，有些高校嘗試讓大學生參與學校內部管理，但局限很多，主要表現在：(1)學生多數只能參與學校的教學管理、校園管理等具體事務，很少能參與學校的重大決策，尤其對重要行政官員的任免沒有發言權；(2)學生往往以提意見或建議的方式參與管理，其實效性不大。因此，必須強化大學生作為內部治理重要主體的地位，拓寬學生參與學校管理的方式及范圍，尤其是真正參與學校重要干部任免、重要項目安排和大額資金的使用等決策。囿于現有的體制和制度，學生參與學校重大決策難以一蹴而就，但至少可以在院(系)重大決策中，吸納學生參與，通過一定的民主形式，讓學生暢所欲言，充分發揮學生參與學校內部治理的工作。

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