社會保障水平剛性成因研究

摘要西方發達國家社會保障制度變遷印證了社會保障水平剛性發展特征，然而剛性發展原因尚未加以明確?？疾煳鞣缴鐣Ｕ现贫劝l展改革實踐，研究表明剛性發展根本原因在于社會保障支出剛性增長以及社會保障制度變遷中多元利益主體的博弈使其不受經濟條件的制約。

關鍵詞社會保障水平社會保障支出剛性

中圖分類號D6 文獻標識碼A 文章編號1674—1722(2011)10—0047—08

現代社會保障制度的健全和發展有力地促進經濟發展和人民福利水平的提高，然而，隨著1973年石油危機的爆發，西方國家的經濟陷入滯漲，各國紛紛進行社會保障改革。90年代以來社會保障面臨著理論和實踐的雙重挑戰。大量研究文獻對社會保障危機的成因、補救措施方面進行深入探析，提出為數不少改革思路和付諸實踐的改革建議。無論是學術研究還是制度建議，都在一定程度上自覺或不自覺地觸及到了制度剛性問題。然而剛性發展的原因是什么呢?這種剛性應當被當做警報還是應當以一種更加溫和的方式來看待呢?本文首先探討社會保障水平的含義及其剛性發展特征。接著，考察社會保障支出行為的本質，正是基于這種行為過去的發展趨勢，才出現了剛性發展的觀點。最后，總結社會保障水平剛性發展的原因。

一、社會保障水平及其剛性發展特征

1．社會保障水平

社會保障水平是一個質與量相統一的概念。從量上講，社會保障水平有“高”、“低”之分，具體衡量方法是社會保障支出總額占國內生產總值的百分比。從質上講，社會保障水平有“適度”、“不適度”之分，具體測定標準是社會保障支出要與國家生產力發展水平以及各方面的承受力相適度，它應既保障公民基本經濟生活又促進國民經濟健康發展(穆懷中，1997)。社會保障水平是指一定時期內一個國家或地區的社會成員享有社會保障經濟待遇的高低程度(蓋瑞，楊光，2009)，它代表了一個國家為公民提供社會保障的程度。

社會保障水平是通過一系列的指標來進行描述的，主要指標有：社會保障支出占GDP的比重(宏觀)、社會保障支出占財政支出總額的比重(中觀)、個人社會保障收入占個人所在地社會平均工資的比重(微觀)、人均社會保障待遇水平及社會保障覆蓋率等。西方國家一般把社會保障總支出占國內生產總值(GDP)的比重作為衡量社會保障水平的主要指標。因為其數據易得、比例的形式利于比較被廣泛應用，本文也主要采用這一指標。

2．社會保障水平剛性發展特征

社會保障制度的發展過程表現為保障范圍越來越大，保障項目越來越多，保障水平越來越高，這是一個普遍的、幾乎不可逆轉的發展趨勢。從英國1601年《濟貧法》到二戰后西方福利國家建立，社會保障項目從初期僅有的社會救助發展到社會救助、社會保險、社會福利等多層次多元化項目選擇。社會保障的覆蓋對象也由《濟貧法》時期的貧民和孤兒等特殊人群擴展到二戰以后的全體公民為對象的普遍人群。西方發達國家社會保障發展過程中呈現了社保水平只升不降的特征，如表1所示。無論是“國家福利型”國家還是“自保公助型”國家，社會保障給付總量從1950年后連年遞增。

另外，俄羅斯2005的福利貨幣化改革雖然提高了人均福利支出，總體提高了社會保障水平增進了社會公平，但俄羅斯地方城市居民的抗議集會不斷。從反面證明了社會保障水平的剛性。

基于西方國家社會保障發展所給出的證據，許多經濟和政治評論家提出了社會保障內在剛性。社會保障的剛性發展是西方實行社保制度國家中普遍存在的客觀規律，剛性是社會保障本身所具有的、內在的、本質的必然的(范廣軍，2009)。社會保障水平具有剛性增長的特征，及缺乏彈性或者只具有單向度的彈性，表現為社會保障只能擴大不能縮小，項目只能上不能下，水平只能提高不能降低(孫光德，董克用，2004)。社會保障具有剛性，標準一旦確定，就只能升不能降(許琳，2005)。社會保障的范圍水平是各國經濟發展水平決定的然而實踐表明，社會保障水平對于經濟的變化缺乏彈性即剛性，表現為，社保水平一旦上升就難以降下來(鄧大松，2007)。然而剛性發展的原因是什么呢?

二、社會保障水平剛性發展成因探析

國內學者鄧大松教授(2007)認為有兩個原因導致了社保剛性。首先，從社會心理角度看，公民認為社會保障是自己的社會基本權利，消減社會保障給付等于是消減部分社會權利，所以民主意識高的國家就很難辦到。第二，社會保險是以履行義務作為享受權利的前提，這就是人們把社保當做是自己勞動的成果，要減少當然不行。最終結果是社保給付總量連年遞增，

“滾雪球”式增長。謝圣遠指出從經濟學的角度來看，社會保障水平具有消費水平的屬性，消費具有剛性，其水平只能上升而不能下降(謝圣遠，2007)。社會保障制度具有不斷造成過度支出擴張的內在原因，這種支出擴張充其量只能通過抑制成本的措施稍微得到一點控制(弗蘭茨·科薩維爾·考夫曼，2004)。關于什么是社會保障，國內外學者對其界說不一致。但可以肯定的是不論何種社會保障：其一，國家(政府)是責任主體，其二，是在法律支持下保證實施；其三，國民收入分配與再分配是主要手段。上文所給出的原因從社會心理，權利意識等方面解釋了社會保障支出消減的難度，但卻沒有明確這種因果關系的傳導機制，另外還忽視了影響社會保障發展的經濟因素，制度因素，因此需要進一步的解釋。

1．社會保障支出的剛性引發了社會保障水平的剛性

影響社會保障水平的第一就是社會保障支出，第二就是經濟發展水平(GDP)。

社會保障發展過程中所體現的是，社會保障支出水平可以隨著經濟發展的水平上升，而在經濟下滑時并不隨著下降。研究表明經濟全球化因素并沒有導致福利國家屈于壓力削減福利，而是促使其加大了社會保障的政策調整與投入力度(張金峰，楊健，2008)。也就是說影響社會保障水平的主要因素是社會保障支出，那么社會保障支出是剛性的嗎?對社保支出的增長有許多解釋：

(1)人口的、社會的和經濟的因素共同引發了對社保供給的產品和服務的需求

廣泛的人口統計的和社會的因素傾向于不斷的提高公共支出水平。從20實際50年代末開始，英國就經歷了社會服務不斷增長的政治性需求，這種需求是由于不同顧客群人數的不斷增長(以及顧客群本身的增加)和社會對于他們的需要的更多了解所引發。根據此觀點，社保支出很大一部分是被用于應付社會和經濟變化。很多情況中，是通過建立替代性的社會結構來防止福利水平的下降。20世紀70年代以來，OECD中許多國家的老年負擔率。明顯上升，老齡化加劇了養老保險(退休金)的支出規模和速度。養老金支出是從勞動齡人口向退休人口進行的轉移支付，多數OECD國家養老金支付是政府總支出中最主要的部分。例如，1989英國，養老金支出占總財政支出的23％。在多數OECD國家中，下降的生育率保證了幼年負擔率在20世紀七八十年代的下降，然而這種作用卻在很大程度上被義務教育參與率的上升所抵消，結果是擁有學歷人口的增加，尤其是女性的無學歷比例迅速下降，進而女性高度參與勞動力市場，更多的女性會根據她們的權利享受養老金，養老金支付規模會因此而增長。

伴隨著工業革命后生產社會化的發展和市場經濟的建立而產生和發展了現代意義上的社會保險制度。社會保障政策的出臺與當時的經濟社會背景有著直接的聯系，重大經濟或社會時間直接促使社會保障政策的調整。如英國1351年和1388年分別制定、頒布并實施的《勞工條例》和《濟貧法》直接目的就是緩解因1348~1349年，歐洲流行的黑死病(鼠疫)致使社會長期處于混亂、貧困和勞動力短缺的狀況。(2)政府對社會保障產品和服務的滿足

存在多樣的因索引發對社保商品和服務的需求，同樣存在許多原因甚至是“政治上的原因”解釋政府為什么會決定(完全或部分地)滿足這些需求。有學者認為，對于集體產品和準集體產品的需求相對而言具有較大的需求收入彈性。并且斷言，“私人企業本質上的無效率”，經濟增長要求政府運營和管理自然壟斷行業。因此，對于醫療衛生，教育和社會福利支出相對與私人支出會隨著時間流逝而不斷增長。

我們可以以一種更狹隘的視角一政府擴大社會福利是出自于自身利益的考慮。第一，一個特定人群的“權益”。的坍塌，可能引發公共行動，影響社會運行規范。利益集團可能出現給政府施加壓力。法國1995年出臺關于消減保障和福利開支的措施，立刻招致大規模罷工和社會危機。第二，政府可以以收入和財富再分配者角色出現，拉取選票。第三，支出擴張壓力也可能來自于政府內部，因為官員們有可能以此來擴大自己的影響。

社會保障問題已超出了經濟領域，從一開始就滲透到了政治、社會等方方面面，任何政府都必須謹慎對待。無論政府的動機是多么良好，社保支出決策都不能與公眾的需求相分離。出于自身利益考慮，也不能忽視公共行動。政府選擇滿足社保支出需求，很大程度上是符合其自身政治利益的。前文在人口因素、社會因素、政治因素和經濟因素競相吸引各方注意了的背景下，描繪了對社會保障支出的需求的增長和供給的增長。社會保障支出是由市場的“短缺”方決定的，即由政府在多大程度上準備滿足這些需求來決定。概括的說，西方福利國家社保支出的來源，是更大批的索求者，也是對人均提供水平的更高要求；社保支出的這一趨勢之上是這些支出的逆向循環運動，這來自于被經濟狀況反向影響的收入短缺。

2．社會保障制度各利益主體博弈使其發展不受經濟發展規律的制約

社會保障制度基本功能是回應和滿足人類需要，關于社會福利政策的緣由不同的派別有不同的觀點。通過對社會保障發展史的考察可以看出本來屬于人類社會中自發行為的社會互濟變逐漸成為統治階級用以安撫饑貧者，鞏固階級統治的一種手段。沖突論認為：社會福利并不是社會價值共識的結果，而是不同在不同階級利益對立下，優勢階級企圖運用該福利以緩和沖突與對立。社會福利政策產生于解決社會沖突的努力(Dinette，2005)。社會交換論則認，為社會福利就是一種一般化的社會交換。此種方受惠的相互交換關系有助于強化社會聯系，并以解決工業化社會中職業分工的問題。公共選擇理論認為選民的眼光是近視的從自身利益出發，通常對政府在福利支出增長上采取默許甚至支持的態度，并且不惜為此承擔高額的稅收。

在社會保障制度中，涉及的利益主體主要有政府、企業和個人。社會保障涉及大多數公民切身利益，其改革很少產生于政府的單方面立法過程，更常見的情形是所有黨派的協議、征求“人民”統一的全民公決，或者涉及有組織的勞工和雇主協會的法團主義“社會契約”。不同的政治體制下，不同利益集團所掌握的否決點不同，因而在社會保障改革中發揮作用也不同?？梢钥隙ǖ氖情L期的高福利政策會造就眾多的利益集團，由于這些利益集團的存在，社會保障制度改革往往成為政治和政黨斗爭的焦點，公民權的強化、國民福利意識的覺醒以及民主法制的不斷向前演進更是使改革步履維艱(楊立雄，2008)。必然結果是國家財政難以支撐高福利，整個社會激勵不足，經濟發展趨緩。從制度層面上來看，各種利益主體博弈的結果使得社會保障不受經濟發展規律的制約。

三、結論

社會保障支出所表現的向上運動是因為對社保支出有更大批的索求者，也是對人均提供水平的更高要求。政府選擇滿足社保支出需求，很大程度上是符合其自身政治利益的。社會保障支出的單向持續增長導致社會保障水平剛性呈現剛性發展特征。從社會保障制度來看，社保政策的制定是在政府、學者、企業、利益游說群體等的綜合作用下形成的。社會保障制度的制定和執行充滿了多元主體的利益博弈，如果政治體制、外生行動者的支持和政府的強力推動而產生的推力大于由于否決點的缺失和社會組織力量的弱小而產生的阻力，社會保障就會呈現剛性發展特征。

社會保障水平剛性發展特征啟示政策制定者要考慮制度的可持續性，社會保障水平要和經濟、社會發展水平相適應。但其同時也說明了制度存在的意義，不能因為剛性發展特征而人為限制社會保障制度發展。制度建設過程中需要注意的是首先確定目標群體及其福利范圍，其次是如何組織社會以滿足需要。