中西部區域節地利用的適宜性模式研究

摘要：隨著昆明市城市化進程的加快和行政區劃的重新調整，城市輻射功能增強，為了緩解人地矛盾，低效用地再利用工程迫在眉睫。本文通過對昆明市土地利用數量和強度分析，結合低效用地改造中相關方利益博弈分析，提出在改造中，選擇實施以開發商為主體和以村民為主體的聯合開發模式，房屋合作改造模式和房屋置換模式的多種適宜性模式。

關鍵詞：土地規劃 低效用地 改造模式

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：B 文章編號：1674－1722(2011)02－0013－07

一、前言

近年來我國城市化建設進程加劇，土地資源的供需矛盾日趨尖銳，在都市空間的低效用地突出表現為村鎮布局分散、農村居民點分布零亂且占地隨意，企業用地規模過大等浪費土地、粗放用地的現象。城市土地集約化利用，提高城市土地效益的有效途徑之一，國土資源部2006年3月發布了《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》(國土資[2006]52號)，2009年12月《關于在保增長保紅線行動中加快處理批而未用土地等工作的通知》(國土資[2009]44號)再次強調堅持依法依規管理、節約集約用地的原則。2010年10月，中共中央關于制定十二五規劃的建議中提出：完善土地管理制度，強化規劃和年度計劃管控，嚴格用途管制，健全節約土地標準，加強用地節地責任和考核。低效用地問題的解決是引導城市土地集約化利用，提高城市土地效益的有效途徑之一，同時作為城市內部土地利用整理活動的一部分，對城市空間低效用地改造順應了宏觀政策的指導思想，與中共中央、國務院及國土資源部近期推出的系列政策和法規的指導思想相吻合，具有重要的現實意義。

中西部經濟的快速發展，都市空間的土地利用正面臨著數量的快速減少，建設用地過度擴張；城市規劃與土地利用規劃不協調，土地利用功能混亂；布局零亂，集約利用程度低；基礎設施與公共設施配套不足，人居環境差；土壤污染嚴重，土地承載力下降等問題。城市規劃和土地利用總體規劃薄弱、滯后且協調性不夠是造成這些問題的主要根源之一。如何以城市區域作為橫向載體，以土地資源利用作為縱向支撐，對城市一鄉村空間、土地利用、社會發展、產業經濟和資源生態保護等進行整合規劃，形成以“三集中一調整”為主要內容，是中西部地區經濟發展和地區未來保持經濟持續增長的一項重要課題。

二、昆明市低效用地改造現狀分析

昆明市社會經濟的快速發展，城市規模日益擴大，城市化水平不斷提高，城市功能得到了完善，由此也帶來了城鄉經濟社會發展差距的擴大，在城市化推進過程中，城鄉二元管理體制和二元經濟結構導致主城區內形成了大量的低效用地(王小兵，2009)。

由以上圖可以看出，昆明市低效用地總體上呈量大面廣高密度的特點，按180km2的城市建成區計算，每平方千米有村莊1.6個，占16％。而從城市核心區向城市邊緣分布，呈小而散狀。

1、土地利用的數量和利用強度分析

根據我國當前城市發展的實際，城市的用地指標在人均80m²－120m²之間，可以滿足不同城市功能的正常運轉并維持城市生態環境的良性循環。從表2－1的數據來看，以人均建設用地面積而言，除南市區外，其他四大片區的人均建設用地面積都超過120m²，似乎不集約。288個低效用地容納了昆明市70％以上達80萬的外來人口，是本地村民的四倍。若以100萬的人口總數去除以低效用地的面積，那人均占地面積不超過30m²，遠遠低于國家標準。“低效用地”土地利用現狀如表2－1。

根據《城市居住區規劃設計規范》(GB50180-93)的規定，建筑容積率，是每公頃居住區用地上擁有的各類建筑的建筑面積(m²／hm²)或以居住區總建筑面積(m²)與居住區用地(m²)的比值表示。容積率是衡量土地利用強度的一個重要指標。在二環路內平均建筑容積率1.43，戶均建筑面積299.56m²；北市區內平均建筑容積率0.57，戶均建筑面積499.03m²；東市區內平均建筑容積率0.81，戶均建筑面積417.34m²；南市區內平均建筑容積率1.37，戶均建筑面積273.12m²；西市區內平均建筑容積率0.62，戶均建筑面積398.07m²。人均建設用地面積上，昆明市內以二環路內的土地利用強度為最高，其次為南市區。

2、低效用地改造利益博弈分析

低效用地改造中，考慮到利益相關方的分析(魏立華，閆小培，2005)，實現改造方政府與原居民的雙方利益博弈平衡。同時低效用地改造需要大筆資金，由于各種主客觀的原因，城市政府往往拿不出應該出的那部分資金為它當初的“迂回”(繞開低效用地的城市發展規劃)買單，為了解決這個問題，很多城市引入了外來資本，這就又牽扯出了合理確定開發商利潤分成的問題“拆遷補償”，從而引入開發商，開發商正是利用它們雄厚的資本實力通過投資抑或不投資來和地方政府博弈，以獲取政策優惠，達到追求企業利潤最大化的目的。此時博弈由兩方博弈轉變為三方博弈，體現以下四種有效博弈結果，博弈現狀分析如圖2。

低低效用地的最終改造方案，將是這三方利益平衡的合約安排，同時低效用地改造是當前城市發展規劃的重點和熱點，改造中的一些不和諧因素和土地開發腐敗問題引起多方關注，一些其他參與者也作為第四方參與監督審核，保障改造的透明性和公開性，從而低效用地改造也從雙方博弈轉換成多方博弈，低效用地改造不僅僅是地方政府和居民的平衡，而且關系到社會多方面的均衡，如圖3。

所以我們要扭轉政府片面追求GDP增長為導向，以改善民生服務為目標，建立和諧社會，杜絕土地轉讓過程中腐敗行為的發生，綜合分析各方的利益關系，爭取做到和諧改造，良性開發，開創政府(govemment)，開發商(real estate company)，低效用地村民(re sident in VIC)，其他參與者(other participate)多方共贏局面。

三、改造模式研究

1、聯合開發模式

低效用地改造可以通過聯合開發模式實施。由村股份公司與土地開發公司共同組建低效用地改造開發公司，可通過相互控股、共同經營的形式完成改造前期工程(陳攀，袁春，付梅臣，錢銘杰，2007)。低效用地改造完畢，該公司自行解散；拆遷安置、土地平整、回遷返建等改造前期工程均由低效用地改造開發公司完成；在前期工作完成后按熟地通過對外招標的形式出讓，由發展商完成后期的商品房建設。整個過程發展商僅需直接面對政府。對區位較好，發展潛力較大的低效用地可以通過優惠貸款、鼓勵村集體投資等措施進行整體開發，建成檔次較高的住宅小區。對區位潛力不大，暫時沒有財力、精力全面開發的低效用地，可以拆除安全隱患突出、嚴重影響村莊環境和景觀的臨時搭建，恢復一些被占用的公共空間，借此調整土地和房屋的使用功能，改進居住地的用地布局，對于在適當位置的一些搭建也可根據實際情況予以保留。且對不影響村莊環境和景觀的房屋進行維修和整治，修復房屋的破損部分，更換一些老化的建筑構件如門、窗等，可借鑒荷蘭對舊建筑改造的“別出心裁”，他們在老建筑外面安裝玻璃暖房，這樣既改變了舊房屋難看的外觀，使市容看起來更具現代氣息，又節約了能源，并通過房屋內部的合理改造，提高通風、采光、隔音、隔熱的條件。

評價：優點在于政府監控力度加大，低效用地改造中的利益相對分散到政府、發展商及低效用地改造公司之間；政府可控制低效用地改造開發公司在拆遷改造過程中的資金通過資金控制進度、質量，同時實現政府的部分贏利。因村股份公司參與了改造工程，有獲利機會，故村股份公司及原居民接受程度較強，有利于拆遷改造工作的順利進行。低效用地改造開發公司，可利用土地開發公司的經驗及經營管理能力，控制低效用地的開發改造質量，以及返建房的建設標準，增強原居民拆遷改造的信心。改造前期工作完成后發展商可統一規劃、統一安排商品房的開發建設，可借助其品牌，技術力量、豐富的地產開發經驗，提升片區檔次、形象，獲取物業的最大綜合價值。聯合開發模式使拆遷與建設工作分離，相應增強了項目開發的靈活性。但也導致拆遷改造與商品房建設的不統一，改造的整個時間進度較難控制，發展商的開發利益的不確定性增大。

2、房屋置換模式

對于邊緣低效用地改造采取房屋置換模式實施。邊緣低效用地區位沒有特殊優勢，從城市社會經濟、景觀環境、市政建設等方面出發，作大范圍的、整體性的徹底改造的迫切性不明顯，而且城市也一時也無暇顧及。對于這類低效用地，既要考慮現行政策的延續性，又要考慮將來與城市的融合。改造時要考慮城市用地的完整性(Golledge R G，1997)，可以借鑒日本政府在1960年就通過政府建立團地，類似我國的經濟適用房的方式解決城市中低收入者的住房問題。同時，我國的經濟適用房，在解決低收入者的住房問題上發揮了較大的作用，新形勢下，通過置換邊緣地區的低效用地居民的宅基地低效用地房產，擴大經濟適用房的受益群體和范圍，有利于推進改造低效用地改造工程的進程。

評價：采用房屋置換模式，即通過政府審批的城區里的經濟適用房來換取低效用地居民的宅基地房產，這樣做的現實意義如下：

(1)有利于構建都市新空間，美化城市人居環境

解決邊緣地區的低效用地問題，通過規劃好的整潔干凈的經濟適用房來置換低效用地居民的宅基地。在改善原低效用地居住環境綜合治理的基礎上，一方面要引導，一方面要限制，既不能讓盲目投資建房，也不能太嚴格限制農村經濟的發展，所有的建設必須符合科學合理的規劃設計方案，保護生態環境，實現人類社會的可持續發展，通過經濟適用房置換的低效用地居民的宅基地用來進行建立綠色生態農莊。

(2)解決低效用地原居民兩棲人的境地

通過經濟適用房置換的低效用地居民的宅基地的做法，房屋地理空間的置換，可以解決在城區務工的原低效用地居民的夫妻兩地分居問題，加強社會和諧的構建，增加原低效用地村民的幸福度。

(3)緩解當前金融危機帶來的壓力，擴大內需

通過房屋置換模式，同時又可以促進房地產業的新一輪快速增長，活躍房地產業，進而擴大內需，緩解當前金融危機帶來的影響，解決更多的就業問題，進入一個良性循環的經濟增長領域。

四、結論

本文提出了昆明市低效用地改造的適宜模式，可以采取聯合開發模式即房地產商和低效用地居民與政府之間的聯合行為；房屋合作改造；通過用邊緣的低效用地住房去置換城區政府建造的經濟適用房的房屋置換新型模式。對于政府的經濟適用房置換城市邊緣農村居民點和低效用地居民的宅基地問題，優勢明顯，目前地方政府還沒有嘗試，對于房屋置換中，置換標準、置換規則的制訂和可行性，具體分區域的操作規程，甚至置換范圍跨出區域范疇，在全市，全省，乃至全國范圍內實施，這些涉及到土地，城鄉，人口等多個部門，切實做到城鄉統籌規劃等問題，可以進一步深化研究和挖掘。