大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的法理學(xué)透視

一、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的法理基礎(chǔ)

大學(xué)內(nèi)部治理中的法理依據(jù)有教育法律法規(guī)、教育行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及大學(xué)章程。在具體的實(shí)施過程中，又須契合一定的法理原則。

1.合憲性原則

憲法是我國(guó)的根本大法，任何法律都不得與憲法相沖突。在教育法中，涉及與憲法相違背的法律法規(guī)都屬于無效法律。而依據(jù)這種無效法規(guī)實(shí)施的行政行為也屬無效行為。

2.法律優(yōu)先與法律保留原則

法律優(yōu)先原則是指行政行為應(yīng)受現(xiàn)存法律的約束，行政機(jī)關(guān)不能違反現(xiàn)存法律，不能采取與法律相抵觸的抽象行政行為與具體行政行為。法律保留原則是指關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須有法律授權(quán)。依此原則可避免一些法律適用中的從嚴(yán)行為。

3.程序合法原則

程序合法顧名思義是指法律運(yùn)行中要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。這種對(duì)于法律過程的關(guān)注在我國(guó)法律體系中沒有得到應(yīng)有的重視。我國(guó)對(duì)程序的要求是典型的形式主義和法條主義原則，與西方將行政行為必須堅(jiān)守正當(dāng)程序的要求普遍化為基本的法律原則是不同的。

4.權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則

在法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)是互為條件的，即一方以另一方的存在為條件，且數(shù)量大致相當(dāng)，結(jié)構(gòu)互補(bǔ)方可構(gòu)成一部法律。義務(wù)多而權(quán)利少或義務(wù)少權(quán)利多都會(huì)致使權(quán)力越位或權(quán)利受侵犯。

二、大學(xué)內(nèi)部治理中的有關(guān)法律問題

大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中主要存在著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與行政權(quán)的矛盾、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的兩難困境、高校與師生之間的法律糾紛等問題。

1.高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制

1998年我國(guó)《高等教育法》確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，其中規(guī)定了“高等學(xué)校的校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作”。而第四章三十九條規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”。這就使得黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和校長(zhǎng)的“全面負(fù)責(zé)”經(jīng)常會(huì)在實(shí)際工作中處于一種平行狀態(tài)。出現(xiàn)了“兩個(gè)一把手”現(xiàn)象，這也是我國(guó)大學(xué)治理中的癥結(jié)所在。

在我國(guó)大學(xué)中決策與行政事實(shí)上是混淆不清的，如《高等教育法》第三十九條規(guī)定黨委有決策的權(quán)力，而《高等教育法》第四十一條第一款和第五款又明確校長(zhǎng)也有決策的權(quán)力，而校長(zhǎng)屬于行政機(jī)構(gòu)。顯然，在我國(guó)，決策與管理的內(nèi)涵是混為一談的，決策機(jī)構(gòu)是不明晰的。大學(xué)的決策權(quán)力不但要在大學(xué)內(nèi)部各個(gè)組群之間分配，而且要在校外更多的利益群體間進(jìn)行分配。要充分吸收校外各界人士參與高校決策，實(shí)現(xiàn)大學(xué)管理民主化與治理的多元化。

我國(guó)學(xué)者王鵬認(rèn)為，公辦大學(xué)的行為治理形式與規(guī)范治理形式無實(shí)質(zhì)差別，呈現(xiàn)出“政治內(nèi)部人”控制的特點(diǎn)，其外在表現(xiàn)形式是組織的公益性弱，而尋求政治合法性強(qiáng)。因此可把我國(guó)公辦大學(xué)的內(nèi)部治理形式歸納為“內(nèi)部人控制的事業(yè)單位模式”。決策權(quán)與行政權(quán)的博弈亟待法律細(xì)則的完善。

2.校長(zhǎng)遴選制

我國(guó)《高等教育法》第四十條規(guī)定：高等學(xué)校的校長(zhǎng)，由符合教育法規(guī)定的任職條件的公民擔(dān)任；高等學(xué)校的校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定任免。具體的選拔程序與標(biāo)準(zhǔn)則套用黨政干部領(lǐng)導(dǎo)選拔的規(guī)定進(jìn)行。顯然，校長(zhǎng)遴選依舊沿襲政治體制中的一套規(guī)則和程序。這種自上而下的校長(zhǎng)產(chǎn)生辦法極易導(dǎo)致尋租和權(quán)力失衡，校長(zhǎng)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而忽視教師和學(xué)生的利益。而校長(zhǎng)作為大學(xué)這一學(xué)術(shù)組織的關(guān)鍵人物，代表著大學(xué)的理念、價(jià)值取向和學(xué)科傾向，其教育領(lǐng)導(dǎo)作用通過投票數(shù)量是很難衡量的。

3.學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力

學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力已經(jīng)是探討大學(xué)治理不可回避的話題。學(xué)術(shù)權(quán)力通常被認(rèn)為是具有學(xué)術(shù)人員或?qū)W術(shù)組織享有的權(quán)能。學(xué)術(shù)權(quán)力植根于高深學(xué)問，其合法性源于專家學(xué)者的學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)能力。行政權(quán)力是大學(xué)行政機(jī)構(gòu)及行政人員依據(jù)國(guó)家法律、政府政策、學(xué)校規(guī)則的授權(quán)而擁有的影響和支配內(nèi)部成員和機(jī)構(gòu)的一種權(quán)力形式。行政權(quán)力植根于層級(jí)組織，其合法性在于法律的明確授權(quán)和組織的正式任命。

目前對(duì)于行政權(quán)力壓制學(xué)術(shù)權(quán)力的筆伐越來越多，實(shí)則是對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)利的伸張，而學(xué)術(shù)權(quán)力實(shí)質(zhì)上是大學(xué)的自治性行政權(quán)力。而行政權(quán)力包括政府委托的公共行政權(quán)力和政府授予的自治性行政權(quán)力。大學(xué)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的矛盾主要表現(xiàn)為國(guó)家行政權(quán)與自治行政權(quán)的沖突，以及學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利的沖突。

4.高校與學(xué)生

學(xué)校既要保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)，又要予以限制。這表現(xiàn)在入學(xué)時(shí)對(duì)于學(xué)生的能力、品德等方面的審核、評(píng)價(jià)，在我國(guó)大學(xué)本科階段主要以高考制度來實(shí)施，對(duì)達(dá)到畢業(yè)要求和能力要求的學(xué)生頒發(fā)畢業(yè)證書和學(xué)位證書。而因招生設(shè)置、錄取通知書的發(fā)放、學(xué)位論文的審核及學(xué)生作弊引起的一系列問題甚至訴訟，都表明高校與學(xué)生的法律關(guān)系還不明晰，侵權(quán)事件時(shí)有發(fā)生。如對(duì)在四六級(jí)考試中作弊的學(xué)生或者在校期間懷孕的學(xué)生直接取消學(xué)籍這一行為，顯然處分過于嚴(yán)重，剝奪了學(xué)生的受教育權(quán)，在沒有給其警告、改過機(jī)會(huì)的前提下直接“從嚴(yán)”處置。其所依地方行政規(guī)章制定的大學(xué)內(nèi)部規(guī)定是有違憲法的，是無效的抽象行為。

三、從法理學(xué)的視角完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

有關(guān)大學(xué)治理的高等教育法和學(xué)位條例等法律都存在諸多問題，譬如，在程序、原則和適用上都使大學(xué)治理舉步維艱。筆者試從大學(xué)章程的構(gòu)建、法律細(xì)則的完善、程序的合法和權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一這些方面來審視大學(xué)內(nèi)部治理中出現(xiàn)的問題，以此完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

1.通過建立大學(xué)章程，規(guī)范各主體體行為

大學(xué)章程是高校治理的“憲章”，是高校獲得合法地位的基礎(chǔ)。大學(xué)章程不僅涵蓋大學(xué)的辦學(xué)宗旨、目標(biāo)、規(guī)模、歷史，教師與學(xué)生的權(quán)利義務(wù)，行政事務(wù)與學(xué)術(shù)事務(wù)的規(guī)定，還包括其中的概念、原則，是高校各種權(quán)力和事務(wù)合法運(yùn)行的依據(jù)，也是尋求權(quán)益保護(hù)的便捷途徑。然而目前我國(guó)高校雖大多制定了大學(xué)章程，但實(shí)際運(yùn)行依然困難重重，沒能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。究其原因，首先是大學(xué)法律地位的模糊必然導(dǎo)致了大學(xué)章程的法律地位難以明確，其次是大學(xué)章程在程序上出現(xiàn)缺陷甚至空白。通過建立大學(xué)章程來規(guī)范高校法律關(guān)系主體及行為的舉措也是各高校正努力的方向，也是不可阻擋的一個(gè)趨勢(shì)。

2.通過制定法定程序，改進(jìn)大學(xué)校長(zhǎng)產(chǎn)生辦法

大學(xué)校長(zhǎng)遴選應(yīng)有法定的程序作保障。以法律來約束校長(zhǎng)的產(chǎn)生辦法，可以最大限度地防止權(quán)力尋租行為和“一錘子買賣”。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“教育部”早在1993年12月7日將《大學(xué)法》修正了32條條文，并于1994年1月5日公布實(shí)施后，大學(xué)校長(zhǎng)的遴選就正式取得了法律依據(jù)。在該法中，對(duì)于校長(zhǎng)的產(chǎn)生辦法、程序都一一詳細(xì)表述。大多經(jīng)過三個(gè)程序：(1)推薦；(2)教師行使同意權(quán)投票或信任投票；(3)遴選委員會(huì)決定校長(zhǎng)候選人二至三人報(bào)部，充分實(shí)現(xiàn)了民主、自治、法治和公信。因此，我國(guó)其他地區(qū)的大學(xué)校長(zhǎng)產(chǎn)生也應(yīng)依法定的程序操作，在民主和監(jiān)督機(jī)制完善的同時(shí)，選出最有利于本校發(fā)展的校長(zhǎng)。

3.通過修訂法律細(xì)則，明晰高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制

《高等教育法》并未對(duì)大學(xué)黨委的組成、校長(zhǎng)的產(chǎn)生等作出詳細(xì)規(guī)定，對(duì)兩者的職權(quán)和職責(zé)也只是做了大致劃分，不夠具體和明晰。對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)的職責(zé)、人員構(gòu)成等也未作詳細(xì)規(guī)定，而這兩者也是大學(xué)治理的重要因素。該法雖然提到“校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人”，但是對(duì)“法人”的組織與義務(wù)并沒有明確。

大學(xué)黨委的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)側(cè)重于政治領(lǐng)導(dǎo)，即在政治方向、組織路線、風(fēng)氣、氛圍等方面提供保障，以及為學(xué)校戰(zhàn)略、重大發(fā)展舉措把關(guān)，以保證我國(guó)大學(xué)的社會(huì)主義辦學(xué)方向。至于學(xué)科建設(shè)、教學(xué)、科研、隊(duì)伍建設(shè)、國(guó)際化建設(shè)等辦學(xué)方略及其組織實(shí)施，也即事關(guān)大學(xué)建設(shè)發(fā)展的一切行政事務(wù)，應(yīng)交由以校長(zhǎng)為首的行政團(tuán)隊(duì)完成。

4.通過權(quán)責(zé)利的適當(dāng)劃分理順權(quán)力分配

我國(guó)教育法中對(duì)于權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定是不對(duì)等的，存在權(quán)利少、義務(wù)多的現(xiàn)狀。這直接導(dǎo)致應(yīng)有的權(quán)利被淹沒，而以權(quán)力的形式被壓制。在法律上規(guī)范協(xié)調(diào)這兩對(duì)矛盾就要對(duì)權(quán)利的歸屬、責(zé)任的擔(dān)任和權(quán)力的分配有較清晰的界定，并以恰當(dāng)?shù)谋壤w現(xiàn)在法律中。在學(xué)校自治范圍內(nèi)，在法律框架允許的情況下，高校教師有教學(xué)、研究的自由，對(duì)于所教內(nèi)容和教學(xué)方法都可自行設(shè)定，有在課堂上傳授自己認(rèn)為正確的知識(shí)和言論的自由(不與主流意識(shí)形態(tài)相悖)，有決定是否出版論文、著作的權(quán)利。而國(guó)內(nèi)大學(xué)普遍以在核心期刊發(fā)文或發(fā)表文章數(shù)量作為職稱評(píng)審的依據(jù)，這是對(duì)于教育規(guī)律的褻瀆，也是對(duì)學(xué)者的不公。殊不知，知識(shí)的創(chuàng)新正是日積月累的閱歷和教學(xué)讀書過程中的不斷思索的結(jié)果，而不是由量化變成質(zhì)化的想當(dāng)然。在專業(yè)設(shè)置、學(xué)科建立和調(diào)整時(shí)都要有教師的參與，而且是有參與決策的權(quán)力；在學(xué)校管理中，對(duì)于學(xué)校的重大規(guī)劃和辦學(xué)方向以及管理中的一些問題，要把教師的意見也納入其中作為參考。

另外，由于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的合法性來源不一樣，因此，其實(shí)施對(duì)象、原則和效果也不相同。在規(guī)劃?rùn)?quán)利義務(wù)時(shí)應(yīng)盡可能考慮兩種權(quán)力的來源與運(yùn)行機(jī)制。

5.依據(jù)法律優(yōu)先和法律保留原則保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益

由于高校中學(xué)生作為受教育者這一特殊群體在心智和情感上都尚未成熟，且處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，高校應(yīng)給予學(xué)生更多的理解和關(guān)愛。在法律層面要遵循法律優(yōu)先原則和法律保留原則。根據(jù)法律優(yōu)先原則，高等學(xué)校制訂的內(nèi)部規(guī)則不得與法律、法規(guī)相抵觸，不得重于法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，否則無效；根據(jù)法律保留原則，凡涉及到學(xué)生與教師身份的取得與喪失，如辭退、開除學(xué)籍、解聘以及一些重要的基本權(quán)利，高校內(nèi)部規(guī)則無權(quán)做出，而應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過法律、法規(guī)來規(guī)定。受教育權(quán)是學(xué)生在校期間最基本的權(quán)利之一，如若不經(jīng)合法程序和仔細(xì)調(diào)研就剝奪學(xué)生的受教育權(quán)，于情于法都是難以服眾的。在法律面前可以根據(jù)情節(jié)的輕重酌情處理，不可擅自做主。

參考文獻(xiàn)：

[1]季誠(chéng)鈞，國(guó)內(nèi)外大學(xué)校長(zhǎng)選拔制度的比較分析，華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)，2007，25(2)

[2]周光禮，重構(gòu)高校治理結(jié)構(gòu)：協(xié)調(diào)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，中國(guó)高等教育，2005，(19)：18

[3]劉香菊，周光禮，大學(xué)章程的法律透視[J]，高教探索，2004，(3)：41

[4]黃俊杰，從臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)論大學(xué)校長(zhǎng)遴選的幾個(gè)關(guān)鍵問題，清華大學(xué)教育研究，2002，(3)