高等教育治理的社會參與

高等教育治理的內涵主要包括：為促進高等教育和高等教育機構健康發展，政府發展教育、提供服務的機制，利益相關者表達訴求、監督效能的機制，以及高等教育體系和高等教育機構履行使命、開放管理的機制。上述各方面均涵蓋了從低端到高端不同的實現方式，各個國家在不同時期根據本國的國情采取了不同的組合，從而形成了形態各異的高等教育治理模式。隨著高等教育在經濟社會發展中地位的提升，社會參與高等教育治理的廣度和深度也將隨之發生正向變化，呈現出規律性的特征。

一 社會參與高等教育治理的發展脈絡

社會參與高等教育治理不是今天才提出的命題。在經濟社會發展的不同歷史時期，社會參與高等教育治理呈現出不同的發展形態。在政治、文化背景不同的國家和地區，社會參與高等教育治理也呈現出不同的發展特征。

1 社會參與高等教育治理的國際發展解讀

在中世紀的歐洲，大學從誕生的那一天開始，就面對著自成體系的“象牙塔”與外部介入的沖突。大學以外力量的介入，是學生和學者們的自治要求與教會力量、國家力量、世俗力量控制學校企圖之間沖突的結果。由于文化傳統和國情發展不同，不同國家自治與控制之間的平衡點不同，形成了不同國家高等教育治理不同模式的濫觴。有觀點認為大學在誕生時是無外力干預的純粹自治組織，這只是一種理想化的思考。

隨著近代社會的發展，教學、科研和社會服務作為大學的三重使命逐漸清晰化，外部介入的要求更加強烈。成批培養工業化需要的人才，通過科學研究促進產業發展，面向社會需要提供直接服務，是這個歷史時期大學的顯著特征。大學不再能夠置身于社會發展之外，“被迫”接受更加廣泛的社會參與，籍此占有更多的社會資源，滿足自身的發展需要。這個時期的社會參與高等教育治理，比較多地反映了本國產業結構變化和社會發展的直接需求，要求高等教育和高等教育機構充分發揮實用主義功能。

在如今的知識社會時代，新興產業的發展和創造性人才的培養不能不依賴于高等教育，大學因而承載了知識社會的核心功能。知識社會發展階段的社會參與高等教育治理，是社會已經離不開高等教育和高等教育機構的表現，社會不得不、或者說必須以某種合理的方式參與高等教育治理，有效推進創新型國家建設，從而保持在國際競爭中的優勢地位。

2 社會參與高等教育治理的中國特色發展

改革開放之前，由于歷史的原因，中國的高等教育機構是政府的附屬機關，高等教育治理完全由政府承擔。校長選拔、教師任命、教材編寫、學校建設都屬于政府責任，學生上大學就進入國家干部序列，包生活、包分配、包當干部。在當時物質水平較低、國家面臨外部威脅的狀態下，這種行政命令式的高等教育治理方式，簡單而高效地支撐了國家的基本發展需求，同時也造成了高校發展目標單一、缺乏創新與活力以及習慣于行政化管理的后果。

改革開放以來，中國高等教育和高等教育機構正在悄然發生著深刻的變革。大學從政府附屬機關向獨立社會機構轉變，社會開始參與高等教育治理。教師從政府工作人員轉變為學校雇員，學生不再當然地擁有國家干部身份。政府不再是高等教育和高等教育機構發展的唯一責任人，學校承擔了更多的社會責任。在保證國家核心利益和根本需要的同時，社會參與高等教育治理出現了前所未有的積極態勢，社會組織和中間機構開始介入大學發展。

從1905年廢除科舉制度、推進新學制體系建設，至今不過百余年的時間，但中國現代大學制度的建設以及社會參與高等教育治理的發展，卻走過了世界高等教育800多年的發展歷程。盡管我們的高等教育發展還有許多不盡如人意的方面，盡管高等教育治理模式還有許多應當完善的方面，我們仍應為所取得的歷史成就而自豪，世界各國也因此對中國的發展刮目相看。

二 社會參與高等教育治理的必然要求

社會參與高等教育治理的實現方式和參與程度，首先是國家政治體制的一種制度安排，是與行政管理體制改革和政治民主化的發展程度密切相關的。不僅如此，與經濟社會發展密切相關的高等教育自身的發展和變革，也提出了社會參與的必然要求。

1 高等教育需求多樣化要求社會參與和監督

社會主義市場經濟體系的建立和逐步完善，極大地促進了中國生產力的發展和社會轉型。隨著經濟發展方式的轉變以及產業結構和社會分工的調整，社會對人才及其知識技能水平提出了更高且更加多元化的需求，高等教育的大眾化和多樣化發展便成為大勢所趨。

于是，高等教育從極少數人才能享受的精英教育，發展為民眾普遍可以接受的平民教育，成為全體社會成員發展進步的基礎。這個階段的高等教育逐步形成了“買方市場”，適應不同民眾對高等教育的多樣化需求成為其發展的重要基礎。同時，中國的經濟社會發展有著很強的地域性特征，由于歷史、文化和資源等方面的原因，區域發展對高等教育也呈現出多樣性的需求。

許多情況下，教育領域的變革往往滯后于經濟社會領域的變革，呈現出相當大的惰性。如何適應經濟社會發展的多元化需求，實現高等教育的多樣化和可持續發展，并在發展中確保公正和公平，僅僅依靠高等教育和高等教育機構的自覺是遠遠不夠的，還需要適當的外力推進變革。這些外力包括政府部門的政策引導、市場力量的積極促進以及利益相關者的廣泛參與和監督。

2 高等教育走向社會中心要求社會參與和監督

高等教育從社會邊緣走向社會中心，成為經濟發展、社會進步的源泉，是知識社會發展的必然結果。保證高等教育的健康和可持續發展，不再單純是政府機關的責任和高等教育機構的任務，而成為全社會的基本要求和共同責任。

當代國際競爭的核心是人才資源的競爭，從本質上說是高等教育質量的競爭。發達國家由于占有豐富的優質資源，實際控制了優秀人才的流動，從而保持了強大的競爭優勢，而發展中國家則長期處于不利地位。高等教育的發展不再是教育界和少數人自己的事情，而成為國家利益和全民族利益的集中體現。

隨著九年制義務教育質量的全面提高和高中教育的逐步普及，高等教育成為國人成功改變命運的基礎。教育機會的平等、教育資源的均衡配置、教育質量和水平的基本保證，成為社會全體成員的基本要求和關注焦點。

由于高等教育對于社會每個成員的發展，對于經濟發展和社會進步，對于保持民族國家的根本利益和國際競爭力，都具有極為重要的作用，已經不是哪個黨派或者政治集團可以隨意調整改變的對象。高等教育的發展和變革，需要在全社會形成高度的共識，并且離不開社會參與和監督。

3 高等教育經費來源多渠道要求社會參與和監督

公共財政投入一直是中國高等教育經費來源的主要渠道。高等教育經費由政府全部負擔的狀況一直延續到上世紀90年代中期，從那以后，政府財政投入在高等教育總經費中的比例逐年下降，近期略有回升，大致在40％～45％的范圍內徘徊。

學生和家庭投入成為政府之外高等教育經費來源的主要渠道。上世紀90年代中期，學生和家庭開始分擔高等教育成本，2004年以來學費標準基本保持穩定，學生和家庭投入大體占高等教育總經費的30％以上。

社會和企業投入是高等教育經費來源的重要渠道。這方面的經費已經超過高等教育總經費的20％，但其中純粹慈善性質、沒有特定用途、高等學校可以自由支配的經費比較少。

國際流動開始成為高等教育經費的補充渠道。改革開放以來，中國開始大規模接收外國留學生，2009年各類來華留學人員達到24萬人。目前，中國有7所高等學校接收留學生的規模在2000人以上，其中人數最多的達8800人，有些高校的留學生人數已經超過在校生總數的10％。

隨著高等教育經費由單一政府投入轉變為社會多渠道投入，教育投資者們理所當然地希望了解經費使用的效益以及自身權益是否得到有效保障。擴大社會參與和監督，成為各級政府和各個社會階層的共同要求。

三 社會參與高等教育治理的發展趨勢

影響社會參與高等教育治理的主要因素包括：政府是否有決心放棄對高等教育具體事務的直接管理和干預，社會組織和中間機構是否已經具備參與管理高等教育具體事務的能力，以及高等教育機構在重大決策、運行監督等方面的開放程度。

1 各級政府轉變管理職能

回顧1949年以來中央政府與地方政府關系的變化歷程，我們可以非常清晰地看到一種趨勢，即高度集權的行政管理體制逐步向著建設服務型政府和實行適當地方分權的體制過渡。與政府總體管制方式改革相匹配，高等教育的管理體制也在朝著同一方向改革。中央政府大量減少了直接管理高等教育的事務性工作，更多地運用規劃、政策、示范、監管等方式實行間接管理；省級地方政府逐步承擔了地方統籌和協調發展的任務。與此相適應，承擔部分事務性管理職能的中間機構大量產生，行業和學會等組織參與治理的愿望和能力大大增強。

適應中央政府行政管理體制改革的要求，中央政府各部門與高等教育機構的關系發生了很大變化：絕大多數部門不再對大學進行管理，轉而成為大學的需求方和用戶。中央政府直接管理的高校從320多所大幅減少為100余所，除了大學領導人任命和涉及所有大學共性的宏觀管理之外，具體辦學的主要權力都直接下放到了高校。

適應地方政府行政管理體制改革的要求以及中央政府管理高等教育方式的變化，省級政府與高等教育機構的關系也相應地發生較大變化。除了大學領導人任命和涉及本區域大學共性的宏觀管理之外，具體辦學的主要權力同樣直接下放到學校，省級政府有權對中央政府管理的高等學校提出指導意見。

與社會主義市場經濟體制的建立和完善相比較，行政管理體制改革總體上相對滯后，進一步轉變政府職能面臨著新的要求。特別是如何運用好法律、規劃、政策、評價、撥款等手段實現政府對高等教育的宏觀管理，如何推動社會有關方面共同參與高等教育和高等教育機構的治理，如何促進高等教育機構形成自我約束和主動發展的機制，在這些方面我們還有很長的路要走。

2 中間機構主動提供服務

充分發揮社會組織和中間機構的作用，是社會參與高等教育治理的基本方式。在中國這些社會組織和中間機構大致包括如下幾種類型：參與高等教育發展決策的咨詢審議機構，承擔政府職能轉變委托任務的執行機構，行業協作自律和社團組織機構，以及民間自發成立的機構。

改革開放以來，為提高教育決策的科學性和管理的有效性，政府建立了若干重要的教育決策咨詢審議機構。比如國家教育發展研究中心在教育改革發展政策的研究制訂方面發揮了重要作用。最近出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》強調：要規范決策程序，重大教育政策出臺前要公開討論，充分聽取群眾意見。《綱要》進一步提出：成立教育咨詢委員會，為教育改革和發展提供咨詢論證；設立高等教育經費撥款咨詢委員會，增強經費分配的科學性。

根據政府職能轉變的需要，教育部和地方教育行政部門建立起具有一定行政管理職能的直屬事業單位，接受政府委托承擔事務性行政管理、社會服務以及監督評價等職能。比較典型的直屬事業單位包括學歷學位認證機構、教育考試機構、教育發展監測和評價機構、課程教材教學指導機構等。

為加強同類教育機構和人員之間的聯系與合作，促進行業協商和自律機制的形成，教育學會、聯席會議等機構應運而生。這些機構在提供教育政策咨詢意見、推動教育機構之間的協作以及加強教師和管理人員培訓和交流等方面，發揮著重要作用。

隨著國家行政管理體制改革的推進，民間也自發成立了一批相關機構，關注和參與高等教育事業的發展。其中比較有影響的機構主要集中在教育發展評價、教育政策研究以及留學咨詢與服務等領域。還有一些機構在通識課程體系建設和資源共享平臺建設等方面發揮著重要作用。

就目前來看，對于社會組織和中間機構積極參與高等教育治理、主動提供服務的認可程度還有一個逐步提高的過程。特別是中間機構的獨立自主性質能否“屏蔽”一些利益集團的影響，還受到許多質疑。在未來的發展過程中，我們應當積極支持其中公益性機構的發展，幫助它們建立可持續發展的體制和機制，提高公信力和參與能力，使之能夠充分發揮作用。

3 高等教育機構擴大社會參與

中國已有200多所公立大學相繼建立了理事會或校董會，其發揮作用的形式大致有三種：一是合作型，即理事單位或校董單位與大學合作，在辦學資金、學生實習等方面為后者提供支持；二是審議型，即理事會或校董會對大學的辦學方向、發展規劃、學科建設、科學研究、科技開發、產業發展等方面展開咨詢、審議、監督和指導；三是決策型，即民辦大學和少數公辦大學的理事會或校董會在校長任命和學校重大發展決策上發揮決定性作用?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》充分肯定了這種參與形式，提出要擴大社會合作，繼續探索建立高等學校理事會或校董會。

在教育信息公開方面，有些大學也做了積極嘗試，包括學校領導定期向教職工代表大會報告制度，重大決策實行民主協商制度，學校年度報告公開發布制度等。最近，教育部發布了《高等學校信息公開辦法》，對大學信息的社會公開提出了明確要求?？傮w而言，由第三方機構評價大學教育質量的制度已經初步形成，由獨立審計部門定期審計大學財務狀況也已成為制度。

產學研結合是中國大學的傳統優勢。在探索大學與行業、企業合作共建的模式，推進大學與科研院所、社會團體實現資源共享、協調合作的有效機制等方面，已經涌現出一批發展典型。在此基礎上，行業、企業主動參與大學發展的積極性顯著提高，對大學重大決策的話語權明顯增強。

有些高等教育機構對于擴大社會參與的認識還不到位，或者持一種實用主義態度。而社會上一些相關單位也沒有認識到參與高等教育治理對于國家發展的重要作用，特別是在影響高等教育和高等教育機構發展的重大問題決策方面，它們的參與程度非常低。四結語

高等教育治理的社會參與是世界高等教育發展的共同趨勢，是實現高等教育良治的基本保證，是中國民主政治發展的重要體現。促進高等教育治理的社會參與程度，需要政府、社會和高等教育機構共同做出努力。中國在這個方面已經取得了長足的進步，社會參與的積極性主動性空前高漲，對教育體制改革的推動作用和對大學發展的促進作用明顯增強。隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》的出臺和貫徹落實，中國社會參與高等教育治理的廣度和深度還將獲得進一步的發展。