讓“流動的花朵”在陽光下健康成長

有數據顯示，我國進城農民工的數量將近2億，他們的背后是多達1400萬的隨遷子女，每8個城鎮兒童中就有一個是流動兒童。這些“流動的花朵”能否在城市平等接受義務教育、順利融入城市文化，關乎社會和諧、教育公平。如何保障農民工隨遷子女這個龐大群體的受教育權，也成為人們關注的熱點。

農民工子女受教育現狀

2008年10月間，一幅看了令人心酸的圖片在網絡上躥紅：一小女孩雙手抓住教室窗戶上的鋼筋，向教室里張望著。原來，她站在教室外聽課已經20多天了。

小女孩叫郭曉曉（化名），時年6歲，一周前還坐在河南省登封市濱河路小學一年級（3）班的教室里上學，不知什么原因被清理了出來。不愿離開學校、還想繼續上學的她，就只好趴在教室外的窗戶下聽課了。郭曉曉的父親看到趴在窗戶外聽課的女兒，不禁哽咽起來。老郭在登封市靠蹬三輪車拉貨掙錢為生。開學時，孩子找不到學校上學，老郭只好東借西湊了500元交給登封市濱河路小學的校長，校長當即答應讓郭曉曉入學。

可是好景不長，一周過去，剛上了幾天學的女兒哭著對父親說，老師不讓她進教室了，她只能站在教室窗戶外聽課。無奈，老郭幾乎天天到學校去找校長。

對此事，校長也感到很無奈。校長說，當時讓郭曉曉上學，只是同情他們一家人的處境。后來，清退郭曉曉，學校也沒辦法。那是按照教育局有關規定這樣做的，她是進城務工農民的子女，不是片區的學生。正是因為這個戶籍制度的限制，學校才狠心將一個農民工的女兒清理出教室。

家住南京市建鄴區的邢女士，是來自江西金溪縣的打工者。女兒一直是在南京上幼兒園，沒想到上小學時卻遇到了難題。開學前兩天，她首先帶著女兒到離住處較近的建鄴區一外來工子弟小學報名，沒想到吃了“閉門羹”。學校告訴她，今年上面不允許外來工子弟學校招收一年級新生，只能請她到附近的公辦學校報名。經人指點，她當天就到奧體中心附近的一所公辦小學報名，沒想到在這里也遭遇“冷臉”。校長告訴她，學校已沒有招生名額，即使有也只能擇優錄取一兩名。而像她這樣遭遇孩子“入學難”煩惱的農民工，她家附近就有三四十個。有的家長沒辦法可想，只好把孩子送回老家上學。

隨著20世紀末我國普及九年義務教育目標的基本完成，農村未成年人義務教育階段的受教育權基本能得到保障。但隨父母生活的農民工子女在享受義務教育權利方面和城市少年兒童群體存在著巨大差異。

借讀費、贊助費以及其他不合理的收費一直是農民工反映強烈的問題。過高的城市生活費、借讀費及其他教育支出，常常使他們的子女對進城上學望而卻步。從總體上說，農民工本身是一批經濟收入比較低下的社會群體。過高的借讀費及教育支出使農民工難以承受，而這種面向農民工所收取的借讀費本身就是一種歧視性的規定，違背了公平教育的原則。

近些年來，許多省、市宣布取消借讀費，這無疑是值得肯定的。但是，仍然有些地方的學校通過收取借讀費來彌補當地教育投入的不足。在現行的戶籍制度下，相當多的進城務工農民及其子女沒有獲得當地“正式戶口”，而是“暫居人員”。長期以來，我國城市適齡兒童的義務教育費用基本由各級政府負責，而農村的義務教育費用則由鄉鎮級人民政府以教育統籌的形式向農民征收。農民工子女離開了農村后，由于交納的教育統籌費用沒有根據農民工的就業流向在地區間劃轉，城市顯然不愿意把財政投資到這些“外來人”身上。

2008年11月，國務院婦女兒童工作委員會辦公室和中國兒童中心公布的對北京、深圳、武漢、成都、吉林、咸陽、紹興、株州和伊寧9城市進行抽樣調查則表明，義務教育階段農民工子女在學比例為90%，失學率為9.4%。顯然，此項調查顯示的入學率比有的學者的估算要高得多。但是，如果按9．4％的失學率計算，280萬學齡兒童中，仍將有26萬多農民工子女失學。調查還發現，部分農民工子女不能適齡入學，其中已達6周歲而沒有入學的比例高達46．9%。超齡現象也比較嚴重，父母的流動不同程度地延誤了兒童的學業。調查中有近20%的9周歲的孩子還只上一、二年級，l3周歲和14周歲還在小學就讀的人占相應年齡流動兒童的31%和l0%。另外，隨著年齡的增大，農民工子女失學者的比例逐漸提高，從8歲到l4歲，未上學比例由0.8%增至15.4%。由此可見，農民工子女存在著不能完整接受義務教育的問題。

義務教育是否得到保障，關鍵看政府的教育投入。教育投入是衡量政府是否重視和發展教育事業的重要指標。如果說當前我國政府總體上教育投資不足的話，那么對農民工子女的教育投資就更少了。而農民工就業所在地的城市財政在義務教育支出中又往往沒有包含農民工子女的教育經費，基本依靠農民工自籌資金。同時，由于農民工子女學校通常是按照市場規律調控辦學行為，在經濟利益的驅動下，辦學者往往盡量壓低辦學成本，學校收取的學雜費很少用來改善教學條件。

國務院辦公廳頒布的《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》規定，農民工流入地政府負責農民工子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主。為執行該《意見》，各地方政府紛紛制定各項具體的實施細則。在這些實施細則里，很多條款實質上限制了農民工子女進入公辦學校的可能。一些地方要求，農民工子女申請公辦學校就讀的或者免收借讀費的，需提供各種證件、證明，如勞動合同、房產證明等等。由于自身的法律意識淡薄，再加上目前很多城市用工制度不夠規范，很多農民工無法出具勞動合同，真正能符合條件的很少。農民工在城市從事的一些職業，如在市場賣菜或收購廢品等，是不需要勞動合同的。這種需提供各種證件、證明的做法，實質上限制、剝奪了農民工子女的受教育權。

受教育權受制于戶籍藩籬

受教育權是公民生存的最基本權利，是公民的政治權、勞動權及參加一切社會活動權利的基礎和前提。盡管近年來我國戶籍制度限制人口流動的功能開始不斷弱化，農民可以“自由”進入城市，但是戶籍制度依然對農民的身份、就業、教育、生活水平等起到鉗制作用，流動人口子女上學難問題即是受戶籍制度限制的結果。

“說起戶籍制度，我深有體會。”全國人大代表、山東泰安市進城務工青年學校校長王元成生在農村、長在農村，是一個地地道道的農民。上世紀90年代初期，他的孩子還沒有上學的時候，就花了1萬多元買了全家三口人的城鎮戶口。為什么要這樣花大錢買戶口？就為孩子將來能夠在城里上學。

到了2009年，王元成發現，他有不少親友在城里打工，他們的孩子也都在城里出生，在城里上學，可是快到高考了，卻被告知，要回到老家報名參加考試。孩子們很不理解——怎么我在城市里待了18年，為什么要坐3天火車跑到偏遠縣城去考試？由于不同省份的教材、教學都存在差異，這項規定實際上等于剝奪了孩子的高考權利。

中國現行的戶籍制度產生于上世紀50年代后期，當時由于經濟困難等因素，產生了戶口登記制度。此后，附加在戶口上的種種福利把戶籍制度搞復雜了。幾乎所有政府部門的管理行為，都依托在公安機關的戶籍管制之上了。

于是，很長一段時間以來，教育部門要求學生就近入學、按戶籍轄區管理。實際上，這一舉措卻導致了借讀費的產生。結果，明明教育部門強調不允許收借讀費，但學校是上有政策下有對策，借讀費照收不誤，動輒就是“贊助”幾千上萬元。農民工本來衣食住行就已經很困難了，孩子上學卻要交高額的贊助費，這不是極大的不公平么？

在解決進城務工人員子女上學的問題上，輸入地政府也常常感嘆：即使義務教育階段暫時能夠接納，但也無法解決農民工子女在城市中上高中與考大學的問題。而對孩子們來說，已在城市生活多年，為什么不能在城市里繼續上學？為什么非要回到“老家”去參加中、高考？據安徽省阜陽市教育局的統計數據顯示，這個市因受戶籍限制不能參加升學考試，不得不從父母打工的城市回鄉讀書的學生每年達8000多人。

由于長期受“二元”經濟和戶籍制度的限制，我國城鄉教育發展水平差距較大，造成農民工的整體素質和技能水平比較低。正是由于農民工自身的文化素質不高，因而他們把自己的希望更多地寄托在子女的身上。解決農民工子女接受高中階段教育問題，既是農民工自身的一種迫切愿望，也是提高我國未來勞動者整體素質的現實要求。

2010年兩會前，《中國青年報》曾發表了《孩子在戶籍藩籬中苦苦掙扎》《教育有公平，戶口沒意義》等評論文章。文章提出，戶籍改革縱然千難萬難，也不能把問題推到孩子身上，他們的未來也是國家的未來。一個孩子隨父母親來北京生活十幾年，但是在參加高考的時候，卻被擋在城市的門外。對此，全國人大代表、西南大學文學院院長劉明華建議，國家義務教育經費應按照“費隨人走”的原則，通過發放“教育券”以解決這一難題。

為解決農民工子女上學難的問題，一些地方政府提出的辦法多是“同城待遇”政策，即無條件地就近入學。對此，劉明華認為，這雖然解決了部分農民工子女入學的問題，但大量外來學生的涌入，其“同城待遇”的政策卻可能讓當地政府的土地支出、財政支出不堪重負。

因為目前中央的義務教育經費轉移支付，仍以學生的戶籍為準，將義務教育經費支付給學生戶籍所在地，而不是支付給他們實際接受義務教育所在地。農民工流動了，部分孩子也跟著流動了，但是中央財政支持的教育資源并沒有隨之流動。將大量外來人員子女的教育責任，全部壓在流入地政府的身上，顯然也不合理。如無視這一事實，長此以往也會挫傷一些地方政府實行“同城待遇”的積極性。

劉明華代表認為，國家轉移支付的教育經費應該“費隨人走”，應將義務教育經費支付給農民工子女入學地政府，而不是支付給學生戶籍所在地政府，建立“教育券”制度不失為一種可行的選擇。如此一來，就能夠保證每一位處于義務教育階段的學生，不管他走到哪里，都有機會接受免費的義務教育。

“讀好書”已不再是夢想

如何給農民工子女一張安穩的書桌，讓他們像城市的孩子一樣接受義務教育，是促進教育公平的重大課題。早在2001年，國家就明確提出了以流入地政府為主、以公辦學校為主依法保障流動人口子女接受義務教育的“兩為主”政策。此后幾年，國家又三令五申，并撥財政專項經費補充接收農民工子女的城市義務教育階段的公用經費以改善辦學條件。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》再次明確提出：“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主，確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育，研究制定進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試的辦法。”

在2010年的全國教育工作會議上，學者們指出，解決“流動兒童的入學需求與流入地學校利益間的潛在沖突”，讓“兩為主”真正落實到位，研究制定流動學生接受義務教育后在當地參加升學考試的辦法是當務之急，也是《教育規劃綱要》在具體實施過程中的重點。

與很多城市在處理務工人員子女入學難問題時的捉襟見肘不同，浙江省不僅幫助大部分進城務工人員子女解決了入學難題，還實現了他們“讀好書”的夢想。2004年58萬人，2005年65萬人，2006年70萬人，2007年85萬人，2008年104萬人——浙江省城鎮接納進城務工人員子女入學的能力逐年攀升。到2009年，在浙江就讀的進城務工人員子女已超過114萬人，與2004年相比翻了一番。而且，這些進城務工人員子女80%來自外省。

“進城務工人員是城市財富的創造者，我們的城市建設和發展須臾離不開他們。安置他們的子女讀書，是他們及其子女應享受的權益，是我們應盡的義務。”浙江省教育廳廳長劉希平經常在各種場合強調流動人口子女教育的重要性。2009年和2010年，連續兩年，浙江省教育廳都把資助民工子弟學校改善辦學條件列為每年要重點抓好的十件實事之一，2009年還爭取到了600多畝土地指標，專項用于50所接納進城務工人員子女學校的新建、遷建和改擴建。

“以流入地政府為主，以公辦學校為主”，是浙江省在解決進城務工人員子女入學問題過程中堅持的原則，其目的是保證進城務工人員子女能夠真正享受到本地孩子的“同城待遇”。

2007年，廣東省中山市大膽探索創新外來工管理和服務工作，在全省率先實施農民工積分制入戶城鎮和子女積分入學，意在逐步讓更多的外來工入戶城鎮和享受基本公共服務。在積分入學辦法的基礎上，中山市出臺了一系列細則。比如流動人員到了中山后，只要給小孩辦理登記，就可享受積分排序的優先安排權。在部分鎮，外來工子女如讀民辦學校，政府還提供補貼。截至2010年7月底，通過積分制、“暫住五年”、臺胞子女政策等多種渠道，已有7.4萬名外來工流動人員子女入讀公辦學校，占中山市17.3萬外來工流動人員子女的42.8%。

長期關注教育政策問題的教育專家、全國人大代表周洪宇教授認為，促進教育機會公平是當前中國社會公平的重中之重，廣東省中山市的“積分入學”對于解決外來工子女義務教育問題有“破冰”意義。“廣東撕開了一個口子，讓教育權等公共服務與戶籍制度‘脫鉤’，優秀外來工經過努力也能享受與城市人一樣的權利。”

值得一提的是，不久前，南昌市人民政府正式出臺了《關于推進區域內義務教育均衡發展行動計劃實施方案》，該市將逐步擴大城區接收進城務工就業農民工隨遷子女就讀指定公辦學校數量。到2015年，按照在城區、縣鎮實際家庭住址相對就近安排進入全市城區、縣鎮所有公辦學校就讀，真正享受與城區、縣鎮孩子同等待遇，切實解決進城務工就業農民工隨遷子女的就學問題。

當然，問題的根本解決，還有待于全國的戶籍制度、教育均衡等一系列配套改革。而且，解決外來工子女上學問題，不僅是輸入地的責任，也是輸出地的責任，二者之間需要更好地協調，共克難題。假以時日，相信“流動的花朵”終究會成為歷史名詞。◆