大部制視域中的高等教育行政體制改革

大部制是我國新一輪行政管理體制改革的重點內容，隨著國家機構改革的逐步推行，大部制在“大交通”、“大工業”、“大能源”等領域得到應用和探討，但是，如何運用大部制的原理和要求來推進我國教育行政體制改革，卻沒有得到應有的關注。筆者認為，新的教育行政體制改革“以簡政放權和轉變政府職能為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務水平”，這和大部制改革有著內在契合性。高等教育行政體制改革作為整個教育行政體制改革的核心部分，尤其需要從大部制改革的視域中全面透視，以正確確立我國高等教育行政體制改革的未來發展戰略和當前具體舉措。

一 大部制的系統分析：價值、結構和功能

大部制作為一種行政管理形式，實際上由三個要素構成：價值、結構和功能。價值決定了大部制的目標取向和合法性基礎；結構決定了大部制的組織形式和運行方式；功能決定了大部制的職能定位和角色引導。這三個要素辯證統一、相輔相成、不可分割，共同決定著大部制改革的方略和舉措。

(一)大部制的價值取向

深入挖掘大部制的理論基礎和哲學意蘊會發現大部制的價值取向主要包括公共性、整體性和責任性三個方面：

1 公共性。公共性是現代政府的第一屬性，增強政府公共性是行政改革的中心問題。從政府公共性角度看，我國的行政改革是政府公共性不斷增強，政府形式上的公共性與實質性的公共性不斷統一的過程。大部制改革最終的目的是建立一個在社會主義市場經濟條件下能為公眾提供滿意、優質的公共產品和公共服務的政府系統，是在新的歷史條件下我國政府公共理性回歸的新探索。大部制改革有利于遏制部門利益的膨脹，使行政過程突出以人為本、維護社會公平正義，回應利益多元的需要，培養社會的自治精神和能力，更加關注公共利益的實現，推動行政領域的公共性回歸，因此，公共性是大部制首要的價值追求。

2 整體性。大部制追求“大職能、寬領域、少機構”。政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少，因而，“整體性”是其重要的價值基礎。事實上，“整體性政府”就是目前西方行政體制改革的發展趨向，這種價值體現在以增強政府部門的溝通合作為宗旨，并著力消除政府組織結構的碎片化傾向。“整體性政府”要求各部門通過合作達到不同政策之間的協調，從而實現更有效的公共管理和服務。“整體性政府”既主張繼續借鑒企業競爭文化與市場機制來實現提供公共服務的高效性，也提倡通過協調、合作的方式來實現社會公正、平等等民主價值。

3 責任性。此次大部制改革的一個重要目的就是理順部門職責關系，實現有權必有責、權責統一。有權無責，政府為民眾提供的公共服務肯定不到位；權力過大，公民的權利就容易受到侵犯；權力不受制約，又必然導致以權謀私、貪污腐敗，責任性無疑是此次大部制改革的重要價值基礎。大部制改革要按照權責一致的原則，合理界定和調整政府部門的職能，明確相應的責任，做到權力與責任對等；堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，避免職能交叉重疊、政出多門；著力解決權責脫節、推諉扯皮等問題。

(二)大部制的結構形式

從哲學上來說，結構就是表征事物內部要素的組合方式、結合形式。大部制的結構特征主要表現為：

1 整合。大部制對政府應該承擔的責任、職能進行整合，整合的最終目的在于提高政府機構的工作效率。大部制立足全局，強化協調和統籌，轉變分散、零碎的方式，突出職能的系統性、整體性和前瞻性，使整合后的各功能子系統之間能很好地協作與互補，走出“決策部門化、部門利益化、部門利益法制化”的困擾。同時考慮到政府自身功能上存在的不足，在將相應的功能委托給政府之外的主體時，也要充分協調好政府與外部主體的關系。

2 分權。大部制加入“決策、執行、監督”分立的意圖，對“三權”進行厘清、分立歸屬，而不僅僅是簡單地把職能相近、業務雷同部門合并或拆減。大部制改革既要在政府部門的整體層面上構建決策、執行、監督適度分離的組織架構，也要在部門內部建立決策與執行相分離的機制，將公共服務和行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，避免集決策、執行、監督于一身的弊端。遲福林認為，“大部制”的關鍵問題是能否按照建立良好完善的公共治理結構的要求，建立三權相對分開的體制機制。

3 制衡。大部制部門權力集中后變得更強勢了，監督部門要監督它，壓力就會更大。如何加強內部的制衡和外部的監督，是“大部制”后政府必須正視的問題，因而，大部制必然要重視權力的制衡問題。從國家權力的總體結構來看，這種制衡至少包括：一是國務院整體(國務院和部門及部門之間)決策權、執行權與監督權的制衡；二是部門內部的決策權、執行權與監督權的制衡；三是中央與地方政府之間的決策權、執行權與監督權的制衡；四是社會對政府的權力制衡。

(三)大部制的功能定位

大部制的功能定位實際就是政府職能的定位，筆者認為主要體現在：

1 服務。行政管理體制改革的核心是職能轉變，而職能轉變的根本方向就是加強政府的服務職能。因而，大部制在職能上的根本體現就是“服務”，這也是本次行政管理體制改革首要價值——公共性的體現。“大部制”的生命力，就在于“大服務制”，其改革的宗旨是通過優化政府組織結構，厘清部門職責關系，加強公共服務部門建設，突出改善民生，切實把不該由政府管理的事項轉移出去，把政府的主要職能徹底轉變到“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”上來，尤其是把公共服務和社會管理放在更加突出的位置，努力為公民和社會提供方便、快捷、優質、高效的公共產品和公共服務，最終建立起人民滿意的服務型政府。

2 治理。大部制改革推動政府由統治轉向治理，政府的職能由以前的行政管制轉向現在的公共治理。治理的核心是“公民社會”。治理絕非政府單方面行使權力的過程，是政府與整個社會的互動過程。發展政府與民間的伙伴關系，落實民間社會與政府共同治理的合作關系，堅決把政府不該管的事交給企業、社會組織和中介機構。政府應該管的事一定要管好。在繼續抓好經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，把財力、物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜。

3 調控。大部制改革在政府職能上要求政府從日常的微觀的管理中退出來，重點放在宏觀調控上。其核心是按照十七大報告的要求，“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預”。大部制改革下的政府調控職能轉變，在對象上，出現了調控主體同時成為調控對象的情況。政府調控決策的科學性，貫徹實施的有效性，政策目標的實現度，則將受到透明的監督和嚴格的審視。在調控的方法上，堅持主要運用經濟手段、法律手段，發揮各種政策的組合效應；堅持區別對待、有保有壓，不搞一刀切，不搞急剎車；堅持不斷總結經驗，及時調整政策，注重實際效果。

二 大部制視域中高等教育行政體制改革的價值轉換

實行大部制改革是當前中國行政管理體制改革的核心任務和主要方略，而高等教育行政體制改革是行政管理體制的重要組成部分。當前，高等教育行政體制改革必須從大部制視域中進行全面透視。大部制改革對高等教育行政體制改革的決定和引導作用首先體現在價值轉換的方向上。

(一)彰顯高等教育行政體制改革的公共性

從大部制改革的價值取向來看，高等教育行政體制改革在價值取向上首先要彰顯公共性。

1 彰顯高等教育行政體制的公正和公平性。溫家寶曾提出，“如果說發展經濟、改善民生是政府的天職，那么推進社會公平正義就是政府的良心”。從大部制改革的價值取向來看，高等教育行政管理的公共性根本在于公正和公平性，政府被視為實現諸如公正和公平這種價值的工具。政府推動高等教育發展公正和公平性，主要包括兩方面：在個人教育權利維護方面，政府應推進教育機會均等，對所有具有潛能的學生提供經濟和教育方面的幫助，國家應對高等學校和學生提供經費支持，以維護學校教育質量和學術質量，同時保證具有潛能的學生進入學校學習；在高校之間關系方面，政府應該秉持一定的中立性，公平和公正地分配教育資源，避免直接通過政府行政權力在不同類型高校之間、不同地區高校之間造成資源極端不對等和不公平的競爭。

2 彰顯高校組織性質的公共性。在計劃經濟時代的“全能主義政府”導致高等教育集權化、等級結構、非人格化的規章制度和自上而下的行政管理體制，使得我國公立高等學校實際上具有了一種國家機構的性質。隨著社會主義市場經濟的發展，這種組織性質顯然不再符合高等教育發展的需要。新的高等教育行政體制應該推動高校組織性質公共性的彰顯，這種公共性不再是國家控制下高校發展的“國家公共性”，而是高校具有較大自治性的“市民社會公共性”，“使高校不再是作為政府的分支機構存在，而是更多地體現高校的社會性，獲得近似于第三部門組織的特性，獲得獨立于政府的法人地位，可以依法享有民事權利和承擔民事義務。

3 彰顯高等教育活動內容的公共性。政府應該致力于為高等教育活動內容的公共性提供良好的條件。高等教育活動內容的公共性主要體現在：①科研與社會服務。致力于新知識的探索，保證和提高教育質量，為社會提供知識、技術、文化等方面的社會服務。②學校的職責。有效率地使用公共經費，提高教育質量和學術水平，為社會服務。③教師作為一種特殊職業所應當承擔的責任。④教育的中立性。即教育與政治、宗教的分離，保證學術自由和學術獨立。

(二)凸顯高等教育行政體制改革的整體性

大部制視域下高等教育行政體制改革的整體性價值取向主要體現在：

1 高等教育行政體制改革和外部整體國家體制改革的聯動性。高等教育行政體制屬于整體國家體制的一個組成部分，其改革的推進不是封閉的，而是必須和經濟、社會、政治體制保持聯動和適應。早在1985年，中共中央發布了《關于教育體制改革的決定》，與此同時連續頒布了《關于經濟體制改革的決定》、《關于科技體制改革的決定》，到了1986年以后，還把政治體制改革提到議事日程。經、科、政、教同步推進，并駕齊驅，相互聯動。1993年，《中國教育改革和發展綱要》中指出：“教育體制改革的目標是初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制。”這些都表明，高等教育行政體制是整個國家體制改革系統的組成部分，其成功的推行，必須和外部相關國家體制改革聯動。

2 高等教育行政體制內部的協同性。研究西方整體政府的價值理念，我們發現，整體性的根本就是合作和協同，它既“包括中央行政部門不同政策領域之間日益增加的橫向協作、部委與其代理機構之間的內部縱向協作以及地方機構在提供公共服務時進行的協作”；也“包括決策的整體政府與執行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府”。高等教育行政體制改革也必須秉持這種價值觀念，樹立“大教育”的理念。從橫向來看，加強高等教育行政部門與中央相關其他部門的政策方面的橫向協作以及高等教育部門內部機關的協作，通過消除不同項目方案的重疊和沖突而充分利用資源；從縱向來看，中央高等教育部門與地方基層部門保持良性協作；同時還包括公私之間的伙伴關系的樹立。在政府部門的不同利益主體之間加強合作、傳遞優秀理念，形成一種協同的工作方式；以公民需要為導向，提供一套無縫隙的高等教育服務而不是碎片化的高等教育服務。

(三)落實高等教育行政體制改革的責任性

如前所述，大部制的一個核心價值就是理順部門職責關系，實現有權必有責、權責統一，這種價值尤其迫切需要在高等教育行政體制改革中得以落實。落實高等教育行政體制改革的責任性，根本就在于“高等教育政府問責”機制的確立，使政府“關注一個教育系統內存在的條件，讓這個系統能達到它設定的目標”。“自高等教育創建伊始，問責便是一個重大的主題，政府需要對高等教育機構保證，保證它們致力于培養社會需要的畢業生，同時，為改善人民的生活進行研究、提供服務。對公立院校而言，政府則保證它們的錢花得很值，保證這些公立院校工作有效率，同時又要有效益。隨著成本的上升，問責的壓力就更大了。

目前，中國高等教育問責機制中，官員問責亟待從“權力問責”走向“制度問責”，它需要強化各級政府依法治教的責任和義務，使之成為考核政府、獎懲干部的硬指標，對落實不力的嚴厲問責。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，要完善監督問責機制，強化對政府落實教育法律法規政策情況的督導檢查。以此為契機，國家和地方政府應盡快出臺完善教育問責機制的政策措施，進一步明確教育問責的主體、對象、內容、處罰類型、申訴與處理等，遏止教育領域的不作為、亂作為現象。依照有關法律法規和政府規章制度，制定科學的教育政績考核和執法監督檢查機制，由上級政府組織人事、監察等部門對不作為、亂作為的下級政府、教育部門和學校進行問責，對相關人員的失職瀆職行為進行追究。

三 大部制視域中高等教育行政體制改革的結構重組

大部制不僅包含著價值的內容，還必須通過結構的重組來落實這種價值追求，就高等教育行政體制改革來說，其結構重組同樣體現在整合、分權和制衡上。

(一)整合高等教育行政組織結構

結構是組織取得有限理性的基本工具，引入大部制改革的結構形式，中國高等教育應該致力于整合行政組織結構，形成設置合理、運轉高效的“大教育”行政組織結構。

1 保持高等教育組織與環境之間的結合性。這不僅要進行一定的職能合并，還要根據環境變化轉變政府職能，甚至要下放一些權力，使之與環境保持密切的聯系和及時的溝通。鑒于中國的情況，有些高等教育微觀管理方面的職能和職權應該交給地方、市場或中介組織，而不是把這些權力在部門之間做橫向轉移。

2 整合高等教育的內部結構。大部制涵容多種相互聯系的職能要素，大部門內存在著工作目標差異的分支機構，各部門之間在很大程度上是一種序列性依賴甚至是互惠性依賴，因此，在大部內部各組成部門之間的協調上，必須注重規章制度的標準化、工作計劃的彈性程度以及部門相互之間的信息傳遞與級別溝通，并十分注重協作成本的最小化，從而提高部內協作的內在一致性。目前，在教育部內，就高等教育行政管理來看，涉及的機構占據大部分，直接相關的就有高等教育司、教育督導團辦公室、師范教育司、思想政治工作司、社會科學司、科學技術司、高校學生司、直屬高校工作司、學位管理與研究生教育司等9個，另外還有綜合性的管理機構也涉及高等教育的管理，這些機構的職能間存在重合交叉的職能，需要進行整合優化，同時加強彼此之間的協調。

3 加強高等教育行政組織的部際協調。從目前的行政組織結構來看，高等教育管理不僅僅是教育部能夠單獨完成所有的任務，許多相關的事務需要進行大量的部際協調，因而需要進行相應的結構整合。我們甚至可以考慮整合現有的教育部、文化部、廣播電影電視總局、新聞出版總署(國家版權局)、體育總局、旅游局、新華通訊社、宗教事務局以及文物、社科基金等部門，建立大教育與文化部。在“大部制”改革中，解決部門間職能交叉問題的方法一般為：一方面將職權相近的部門合并重新組合為大部門；另一方面對部門機構進行合理調整和機構重設，明晰機構權責，使其易于與其他部門的同級機構接洽，有效處理事務。同樣解決教育部同其他部委間職能交叉、部屬高校受多頭管理的問題，也可以依照類似思路，采取多部委“共建”的方式予以解決。

(二)優化高等教育行政分權結構

大部制改革的核心問題就是解決好“分權歸責”的問題。歸責的前提和基礎是分權結構的明晰和優化。高等教育分權改革，究其實質解決的是權力的“越位”、“錯位”、“缺位”的問題，在“中心”和“邊緣”之間重新配置權力和資源，使各種權力各歸其位，通過在不同的高等教育權力主體間合理地配置權力，達到權力的適當分解與平衡。高等教育領域中的權力關系存在縱向和橫向兩個維度。縱向上的權力關系是指高等教育管理權力在中央政府與地方政府之間的配置，橫向的是指高等教育管理權力在政府、市場、社會和高校之間的分配。

1 政府向大學分權。政府必須賦予大學真正的自主權。而要賦予大學真正的自主權，必須對政府以前管得過多的職能進行分解，將屬于大學自主權范圍的課程設置、學術項目規劃、招生、校長的產生、教師的招聘與解聘、資金和資源的使用等權力回歸大學，使大學成為一個真正獨立的自治機構。

2 政府向市場分權。增強高等教育的市場取向，這是高等教育分權過程中政府與市場的邊界重建問題。通過向市場分權，改變政府對高等教育的壟斷局面，使政府和市場共同成為高等教育的資源配置方式。高等教育的準公共物品和第三部門屬性意味著高等教育可以接受市場的調節，公共資源的有限性以及社會不同主體對教育需求的多元化，使接受市場的調節成為大學的一種自覺選擇。市場調節的介入和增強，可以刺激高校的社會適應能力，提高大學的辦學效率，打破學校的僵化科層管理程序，促進高等教育管理的民主化。

3 中央向地方分權。高等教育分權模式下的政府間關系，要求降低政府間關系的一體化程度，并且弱化政府間關系的等級色彩，這就意味著中央政府要從高等教育管理領域退縮，與此同時，中央政府要給予地方更多關注，并為其提供更多的資源，地方政府才能獲取必需的高等教育決策自主權、資源配置權。

(三)建立高等教育行政制衡結構

分權之后還有有效解決權力的制衡問題，和其他任何權力一樣，教育權力同樣面臨著如何制約的問題。在我國，對高等教育行政權力的制衡結構可以說還沒有真正地建立起來，在學術界也沒有被認真地深入探討。筆者認為，高等教育行政制衡結構的建立，主要在于：

1 建立高等教育行政決策權力的制衡結構。目前，高等教育行政決策權力非常集中，但缺乏一個制約機制，造成很多的弊端。改善的辦法是，應建立從中央到地方的各級教育行政咨詢、審議機構，推進教育決策的科學化、民主化，確保教育事業的健康發展。這也是國際上較為通行的舉措，如法國除中央設有國民教育最高審議會外，還設有全國高等教育及研究審議會、全國學校配置委員會以及各類職業教育審議會等十多個審議機構，大學區教育行政機關也設有地域高等教育及研究審議會、大學區學校配置審議會、區域青年審議會等數個審議機構，地方各省的教育行政機關也設有省初等教育審議會、輔導審議會等。美國在聯邦設有政府間關系教育顧問委員會、聯邦職業教育審議會、聯邦成人教育審議會等十多個審議機構，各州教育行政機關也設有州職業教育審議會等。加強高等教育行政決策權力的制衡是確保教育行政管理科學化和民主化的一項基本措施，是當代教育行政管理發展的一個基本趨勢。

2 建立高等教育行政執行的制衡結構。相比決策監督，執行監督更為重要，因為沒有好的執行監督，再好的決策也無法很好地落實，甚至背離決策初衷。很多教育問題難以及時糾正，因為缺乏有權威的、有效的監督。現有的教育督導雖然掛有國家教育督導團的牌子，但督導團、督導辦都是教育部門內的一個機構，教育制度仍然是在教育內部運行的制度。由于是部門內監督機構，所以無法對同級政府，也沒有辦法對下級政府及部門履行監督，同時監督自己也成了一定的問題。解決的辦法應該是把現有各級教育督導團轉移到教育監督局，適當的時候成立國家教育監督局，完善整個國家的教育監督體制。

四 大部制視域中高等教育行政體制改革的功能優化

大部制改革的核心是職能轉變，其內在的精神就是功能的優化。高等教育行政體制改革必須在大部制視角下考慮如何優化政府管理高等教育的功能。

(一)強化高等教育服務功能

政府服務高等教育的職能優化，當前應該主要致力于如下幾個方面：

1 營造良好的高等教育環境。目前，市場經濟在教育資源的配置方面發揮越來越重要的作用，政府教育管理的職能必須從直接壟斷教育投資轉向創設有利公平的教育投資環境，積極為吸收社會教育資源服務，并建立良好的激勵機制。同時，在市場經濟條件下政府應當充分保護個人和團體合法的教育財產權利，為教育資源發揮最大效益提供服務。在服務型政府教育管理職能定位中，我國教育儲備金模式、股份制辦學等教育改革中出現的原有的“例外”不復存在，因為在新的形勢下，教育基金金融風險的防止、股息的界定等問題只是政府的常規職能。服務型政府的職能定位要求政府通過政策、法規等宏觀、間接的措施來為學校發展提供軟環境，并為社會各界參與教育管理鋪設有利的平臺。

2 提供高質量的高等教育信息服務。高等教育領域內高校之間的競爭旨在為了自身的發展而爭取有限的社會資源，因此“信息”對于高等教育管理體制改革至關重要。政府要實現從管制型向服務型的角色轉變，真正凸顯政府公共服務的教育職能，既可以通過制定有效的制度規則維護公平配置高等教育資源的機制，建立良好的市場秩序，為高校的改革發展提供公平競爭的外部環境；也可以收集和整理國內外高等教育的信息和數據，為學生提供信貸優惠等。

3 建立社會化的服務型教育資金籌集機制。政府要幫助高校拓寬經費籌措渠道，吸引社會資本，積極參與高素質應用型人才培養。創造條件，設立社會化的服務型教育專項基金，鼓勵和支持企事業單位、社會團體和個人多渠道捐贈，并允許其由捐助者命名。企業和個人通過依法成立的公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門，捐贈財產用于《中華人民共和國公益事業捐贈法》規定的相關高等教育事業的，可按國家稅法相關規定在繳納所得稅前扣除。

(二)提升高等教育治理功能

大部制改革必須提升政府的治理能力。治理理念強調的是多中心的治理格局、自組織的網絡形式、協商合作的伙伴關系、談判與反思的對話方式等，這對高等教育宏觀領域的改革實踐具有廣泛的借鑒意義。提升中國高等教育治理的功能要做到以下幾個方面：

1 要實現治理主體的多元化和社會化。實現政府治理方式的轉變，從政府統攬一切的管理方式向多中心治理的方式轉變。在高等教育領域，既要迅速培育行業協會、專業協會等組織機構參與治理，更需要迅速培育大量社會評價機構、決策咨詢機構等市場化運作的中介機構，實現治理主體的多元化和社會化。政府要逐步制定和完善有關教育中介組織的法律法規體系，并設置適應教育中介組織健康發展的監督機構和執法機構。制定教育中介組織發展的整體規劃，根據社會經濟和高等教育發展的實際需要，優先、重點發展與高等教育關系密切的中介組織，并從實際出發，對現已存在的教育中介組織進行改造和優化，使教育中介組織的發展健康有序。

2 建立政府與社會組織的互動關系。一是政府與社會機構的合作關系。政府不再堅持原國家職能的專屬性和排他性，而是建立與其他社會機構的合作關系、依賴關系。二是政府與管理對象的合作關系。公共治理理論要求管理對象參與治理，而非原來的被動接受“統治”的關系。三是模糊體制上的所有制關系，即在政府與社會機構合作中，無論公有還是私有，政府均予合作。

3 實現“公共供給”提供者的多元化。把原來由政府承擔的一些公共管理職能和權力交給公民、社會或者市場來承擔，具體來說，就是要在高等教育辦學體制方面，打破以往由政府完全壟斷的形式，允許并積極鼓勵各種正當的非政府力量參與高校辦學，并給予他們合理的法律權限和應有的政策保護。同時，在高等教育財政投資方面，要拋棄以往完全由政府提供的財政體制，建立起以政府投資為主、多渠道籌措高等教育經費為輔的新財政體制，緩解入不敷出的財政壓力，調動社會各界參與高等教育管理的積極性和主動性。

(三)加強高等教育調控功能

政府高等教育調控職能的轉換主要體現在：

1 從政府高等教育的調控手段來看，政府對高校管理要實現從政策調控到法律調控的轉變。計劃經濟時代，政府調控高等教育的主要手段是政策，其優點是具有較大的靈活性，執行起來快速、高效、果斷，缺點卻是造成政策常常凌駕于法律和制度之上，從而產生政府主管部門法制觀念淡薄，權大于法或以權代法，政治法制化程度低等弊端。隨著高等教育利益主體的多元化，利益沖突與價值沖突的出現成為必然，只有在法律的框架內，將制衡機制與糾錯機制以法律形式確定下來，才能保障高等教育各方主體的合法利益不受侵害。同時，我們必須考慮政府權力自身具有擴張的本性，而法律是限制政府隨意行為的重要手段，權責明確的法律規定了政府的行為，它能為各方利益主體的職責和權限提供必要的制度保證。政府調控高等教育的主要手段應該轉移到法律上來。

2 從政府高等教育的調控重點來看，目前關鍵是調控高等教育區域發展。政府作為公共利益的代表，其戰略選擇對均衡區域高等教育發展有導向作用。一方面，政府應為實現高等教育機會均等創造必要的基礎條件，如調整區域高校布局，對中西部高校的重組、招生等給予一定的政策傾斜等；另一方面，政府應改革高等教育經費投入體制，摒棄簡單地認為區域高等教育的發展水平只能由區域經濟發展水平來決定的“非均衡合理論”。我國高等教育區域發展在質和量兩方面都存在嚴重失衡，要改變高等教育區域發展的不均衡必須強調政府的責任，即從政策、審批等行政領域改革入手，為區域高等教育的均衡發展創造良好的外部環境。

3 從政府高等教育調控的目標看，其根本是建立有中國特色的現代大學制度，實現高校的校本管理。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，“完善大學校長選拔任用辦法。充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用”。校本管理的含義是教育主管部門將其權力逐漸下放給學校，給予學校更大的權力和自主決策的空間，從而達到變革高校已有的管理體制，優化學校的教育資源，提高學校辦學質量的目的，提升高校的自我管理水平，從而減少政府對高校的微觀干預。