對我國財政轉移支付存在的制度缺陷的反思與剖析

轉移支付是以各級政府間存在的財力差異為基礎，以實現地區公共服務水平均等化為目標而建立的財政資金轉移制度。我國自1994年建立的這一制度對彌補分稅制造成的地方財力缺口，促進地區協調發展和優化配置資源等都起了重要作用，但它又存在種種弊端，需要我們深入反思，揭示其深層次原因，以尋找對策，消除其弊端，使其更好地發揮作用。

一、不徹底的分稅制改革給轉移支付制度帶來的缺陷

1. 不徹底的分稅制改革沒有界定政府的事權，使轉移支付缺乏依據。公共物品是由各級政府及其所屬部門分別提供，要使各級政府履行職能都有物質保證，就應建立分稅制財政體制，劃分各級政府的事權，再按稅種劃分財權，在各級政府間分配公共財政資源，使其財權與事權大體平衡。但這種平衡也存在問題，因為中央與地方政府的地位、職能不同，要保證中央權威，要有足夠財力加強宏觀調控，財力分配應向中央傾斜，這又會讓地方產生財力缺口，導致縱向財力不均衡，使中央與地方政府的財權與事權都不匹配。而按同樣的稅種與比例在中央與地方劃分財權后，由于各地經濟發展水平不同，落后地區籌集的稅收無法滿足其提供基本公共物品的需要，發達地區稅源充沛，籌集的稅收又會超過其提供基本公共物品的需要，形成橫向財力不均衡，使同一級別不同地區的政府的財權與事權不平衡。要解決上述矛盾就需要建立財政轉移支付制度，通過轉移支付的再分配來消除初次分配中的縱向與橫向不均衡。因而事權劃分是轉移支付的基礎，只有各級政府事權明晰，才能確定各自的支出范圍和應得收入，也才能評估地方政府的財力缺口，為轉移支付提供依據。

2. 不徹底的分稅制改革使政府財權事權不匹配，基層財政困難，對轉移支付依賴過大。建立轉移支付制度是要實現縱向與橫向的財力均衡，讓每一級政府擁有的財力與承擔的事務大體匹配。我國實施分稅制改革不僅沒有劃分事權，使財權劃分沒有依據，而且當時還面臨中央宏觀調控能力弱化這一背景，財力分配就過于向中央傾斜。財權劃分又只到省級，財力向上的作法就層層仿效，由鄉、縣向地（市）、省層層集中，不斷延伸放大。與此同時，事權則層層下沉，一些原本由中央或省財政承擔的如軍供糧，復退軍人安置，生態保護，氣象，消化糧食掛賬，企業離退休干部、軍轉干部等支出責任，或全部或部分轉移到市縣，使基層財政不堪重負，其財力與承擔的事務很不匹配，就必然依賴轉移支付。財權與事權不平衡還使稅權高度集中，地方沒有稅收立法權和自己的主體稅種，沒有完善的地方稅收體系，財力的內生機制與造血功能不健全，也會對中央的轉移支付高度依賴。

3. 不徹底的分稅制改革使轉移支付結構不合理，不利于地區公共服務均等化。轉移支付主要分兩大類，一是財力性轉移支付（主要是一般性轉移支付），以公共服務均等化為目標，資金不規定用途，由接受方自主安排，故稱無條件轉移支付。二是專項轉移支付，以政府間的支出責任劃分為依據，以服務于宏觀調控為目標，通常要附加條件，如?？顚Ｓ?、配套資金等，又稱有條件轉移支付。專項轉移支付種類繁多，投入零散，易重復設置；其審批權在各部委，運作往往不規范、不透明；它要求?？顚Ｓ?，大部分要求配套資金，既不能增加地方可支配財力，還加重地方負擔，使貧困地區因無法配套而難獲得。因而分稅制國家通常以一般性轉移支付為主，專項轉移支付僅限于具有明顯外部性、需要多級政府共同承擔的基礎性和公益事業項目。我國因分稅制改革不徹底，政府事權不明，轉移支付缺乏依據，致使專項撥款范圍過寬，在轉移支付中占的比重過大。如2010年中央財政預算中專項轉移支付為13310.91億元，占總量的52%。為照顧地方既得利益，分稅制改革還設立稅收返還這種特殊形式，將增值稅改為共享稅、消費稅改為中央稅，按1993年地方凈上劃收入為基數，中央對兩稅實行返還，按比例逐年遞增。這不僅使中央集中的相當一部分財力要返還給地方，還使分配向收入能力強的地區傾斜，這對轉移支付就起了逆向調節作用。大量資金用于稅收返還和專項補助，如稅收返還1995年為1867.26億元，到2010年增加到5004.36億元，致使轉移支付結構不合理，不利于實現地區公共服務均等化的目標。

4. 不徹底的分稅制改革使轉移支付的計算不科學，分配的基數、比例、數額不合理。由于公共資源在初次分配中要向中央傾斜，要通過轉移支付彌補地方財力缺口，“分稅”之外就會有比例共享和補助，就需要確定適當基數與比例，需要通過計算確定轉移支付的數額。我國主要采用“因素法”和“基數法”?！耙蛩胤ā笔歉鲊ǔ５淖鞣?，是用各地標準財政收入和標準財政支出的差額乘以轉移支付系數，其考慮因素比較全面，對促進公共服務均等化的作用較為明顯?！盎鶖捣ā币?993年中央從地方凈上劃收入為基數，把按新體制計算的凈增加收入返還給地方，逐年遞增。它既不考慮各地的收入能力和支出需要的差異，也沒有客觀標準，收入增長越快返還就越多，地區間的差距就越拉越大。我國由于分稅制改革不徹底，稅收返還、體制補助和部分專項補助都采用“基數法”，以維護地區的既得利益，一般性轉移支付雖采用“因素法”，但由于地方政府的財權與事權不對應，財政困難，就加大行政性收費的力度，而計算地方標準收入只涉及稅收部分，大量行政收費并未納入，計算地方的財力缺口和轉移支付就不準確。計算還要求數據真實完整，而我國的統計體系不完備，很多數據無法取得，在操作中便以實際財力代替標準收入；有的數據有水分，即便以標準化方法計算也不可靠。事權不清還使政府間的支出責任難以劃分，財權兩級劃分又要求計算標準支出要以省為單位，就難充分考慮省以下地區間的收入水平和不同級次政府在支出標準上的差異。由于缺乏一套相對合理，能反映各地支出成本差異的公共支出標準體系，沒有科學的計算公式和辦法，部分指標的相關因素權重確定也不合理，計算就難客觀準確，分配的基數、比例、數額就不合理，就會削弱轉移支付的平衡功能，不利于其作用的充分發揮。

5. 不徹底的分稅制改革使轉移支付模式不完善，難以有效促進地區間的財力橫向轉移。轉移支付有縱向、橫向和縱橫交錯三種模式?？v向模式是中央從地方集中一部分財政收入再根據各地財政狀況和宏觀調控的目標合理分配，使地區間財力相對均衡。該模式控制性強，有利于財力集中，但轉移支出過于依靠中央；資金層層上解下撥費時耗力，且環節多，因素復雜，既影響計算結果，也難有效監督。橫向模式是在同級政府間使財力由富裕地區向貧困地區轉移。它有利于平衡地區財力差距，資金又是直接轉移，無中間環節，透明度高，規范性強，且來源于富裕地區，可減輕中央財政壓力。但它對宏觀調控和維護中央權威的作用不大，且地方財力有限，單靠它也力度太小?？v橫交錯模式吸收了兩者長處，既有利于地區均衡發展，又有利于國家宏觀調控，效果更佳。由于我國分稅制改革是在中央財力削弱的背景下進行的，為增強中央財力，分配就過于注重向中央傾斜，而忽視由富裕地區向貧困地區轉移，不僅形成高度集權的純縱向轉移支付模式，地區間財政資金的橫向轉移要通過中央集中收入后的再分配才能實現，中央財力增強了，橫向轉移支付的力度并未相應增大，還因改革不徹底，舊體制下的總額分成、定額補助等不合理作法也得以保留；不僅沒體現初次分配中的“分權”優勢，還使轉移支付這種再分配也包含了不合理因素，使各地財力差距越拉越大。

二、現行行政體制給轉移支付埋下的制度隱患

1. 現行多層級、條塊分割的政府架構使轉移支付鏈條過長，掣肘過多，成本過高?，F代國家一般都采取三級政府架構，以提高效率，適應市場經濟需要。我國是單一制國家，地域遼闊，人口眾多，長期實行的計劃經濟又使政府大包大攬，統管一切事務，由此形成由中央、省、市、縣、鄉五級構成的政府架構。密集的政權結構既與市場經濟要求政府精簡機構，轉變職能，退出微觀領域相悖，也不適應分稅制改革后對轉移支付的要求。因為分稅制改革只將財權劃分到省，層級越多，省以下政府的事權與財權范圍就越模糊，各地作法就越多樣。轉移支付層次過多，鏈條過長，中央對資金使用難以有效監管，就會因層層擠占、截留或挪用而不斷“滲漏”與蒸發；環節越多受到的掣肘也多，資金在各級政府間停留、占用的時間越長，就難以及時到位，影響項目實施；層級過多還會增大財政部門的工作量，中央轉移支付下撥后，地方各級政府都要成立專門機構，配備人員設施，使相當一部分資金變成相關機構與人員的運作經費，這些，都既抬高了運作成本，使到達鄉鎮的資金所剩無幾，也易滋生腐敗，損害政府形象。

2. 不徹底的分稅制改革和多層級的政府架構使省以下的轉移支付制度建設滯后。由于轉移支付權高高在上，而需求多在市縣，層級過多，就使轉移支付容易偏離基層實際。我國又是一種兩級分稅制，財權只劃分到省，這既使中央的轉移支付要以省為單位，無法直接針對縣、鄉，容易脫離實際，也難以考慮省以下地區間的收入水平和不同層級政府支出的差異，難以遏制省內各市、縣財力差距不斷擴大的趨勢，并因省以下各級政府的事權與財權都不明確，而不利于省以下財政轉移支付制度的建設。各省雖參照中央與省級的轉移支付辦法建立了相關制度，但標準不一，選取的因素和設計的指標各異。如糧食風險基金，地方負擔部分有的由省財政全部負擔，有的是省與縣各負擔50%。由于沒有統一的制度安排與整體設計，不僅省以下的轉移支付制度建設嚴重滯后，也難以在全國形成統一規范、上下銜接、有機協調的轉移支付制度，這就會制約其作用的充分發揮。

三、制度自身的不完善所帶來的管理漏洞

1. 專項轉移支付的立項程序不規范，容易產生腐敗。由于專項轉移支付既存在弊端，又不以均等化為目標，一般的分稅制國家不僅嚴格限定其范圍，還對資金的申請、立項、審批到撥付都嚴格規范，有嚴密程序。我國的專項撥款由于缺乏事權根據，既范圍過寬，又由各部委分頭實施，沒有統一的分配方法和規范的測算標準與程序，項目的設立與審批就不嚴密，操作就不規范，資金分配的隨意性很大，既易產生腐敗，助長“跑部錢進”的風氣，又使隨意申請、虛假申請現象嚴重，影響資金使用的效果。

2. 對轉移支付的效益評估機制不完善，容易造成浪費。進行嚴密的效益評估是保證轉移支付取得良好效果的重要環節。我國專項轉移支付由于項目繁雜，國家又未設立專門機構，多口徑申報、多部門審批，既易造成項目交叉重疊，使目標不統一，功能有沖突，資金重復投入，也難對資金使用設計統一的指標評價體系，評估往往由少數專家甚至由個別領導人說了算，機制不完善，方式不科學。我國還缺乏權威的評價機構，缺乏高素質的專業評估隊伍，在實際操作中，對資金能否按時按量到位，能否規范管理、專款專用，也往往缺乏嚴格的考察和科學評估，對資金使用的匯報也由主管部門“自彈自唱”，“報喜不報憂”。除專項補助外，其他無條件轉移支付對資金使用又沒有具體要求，地方政府享有使用權卻無需承擔責任，就不關心資金使用的方向和效率，致使資金滯留、閑置現象普遍，效率低下，浪費嚴重。

3. 對轉移支付資金用途的監管不力，對違規使用者的處罰力度不夠。首先，層級過多，涉及的部門和受到的掣肘也多，中央對資金的使用鞭長莫及，監管難以到位。其次，事權不明，運作不規范，資金申請與審批隨意性很大，也難以監管。再次，財權劃分只到省級，事權與財權的模糊與分離使上級部門只管撥款，不問資金使用方向，項目的事前、事中、事后缺乏問責跟蹤和績效評價機制，垂直監督圖有虛名；事權與財權的模糊使政府間責任不明，難以界定，有關部門對資金使用難以嚴格審計，政府內部的監督還政出多門，財政、發改委，審計、監察都進行監督，但誰都不負責任，同級監督也流于形式；部分轉移支付資金還未進入預算，脫離人大監督的視野。這種“九龍治水”使上級的垂直監督、本地的人大與政府內部監督難以整合，無法形成統一的監管體系與制約機制，致使監督責任不明，監管力度不夠。有關部門又執法不嚴，在利益驅使下與受檢單位討價還價，往往以罰代法、以改代罰，或以難認定責任，法不責眾為由，將大事化小，小事化了，或以“內部處理”了事，使案件不了了之。

4. 不合理的專項配套要求脫離實際，使項目資金難以落實。設置專項轉移支付是要發展那些具有明顯外部性、需要多級政府共同完成的基礎性和公益性事業，這需要選好項目，把握配套資金規模。由于政府間的事權不清，一些本該由中央與省級財政承擔的支出責任被陸續轉移到基層，中央與省級除安排部分轉移支付外，還要求地方提供配套；事權不清又使專項補助范圍過寬，配套要求也不加區分，不斷增多。如某縣一年新增財力不過千萬，需配套的資金就近800萬元，根本無法滿足其要求。這種脫離實際不僅使配套資金難以落實，還使一些地方為獲得轉移支付弄虛作假，搞假配套、少配套，甚至不配套，既損害上級機關的權威，也使轉移支付不公正，偏離了專項轉移支付的本意。

責任編輯：閔之杰