論我國農民權益保障的缺失
——以農民的話語權為視角

鐘云萍

（湖南科技學院 法律系，湖南 永州 425000）

論我國農民權益保障的缺失
——以農民的話語權為視角

鐘云萍

（湖南科技學院 法律系，湖南 永州 425000）

農民的話語權是農民權益真正得以實現的保障，文章分析了我國農民話語權的現狀，探究其話語權缺失的原因，認為農民話語權的缺失致使農民權益遭受侵害，針對這些原因，提出一些實現農民話語權，保障農民權益的途徑。

農民權益；保障；話語權

話語是人們在交流談話中所使用的語言。話語權是指語言背后隱藏的權力關系，即規定什么可以說，什么不可以說，誰有發言權，誰沒有發言權。農民話語權是農民的一種利益表達，即農民政治權利和民主意識的集中表達。[1]

農民是我國人數最多的一個群體。黨中央提倡建設社會主義和諧社會，農民和諧、鄉村和諧事關國家全局的穩定。但是怎樣建設和諧新農村？真正發揮農民的主人翁的作用，主要看是否重視農民的話語權，農民的各種基本權利能否得到保障。

一 我國農民話語權的缺失是農民權益遭受損害的前提

（一）我國農民話語權的現狀

（1）鄉鎮政府的官代民言，架空了農民的話語權。鄉鎮政府作為國家行政體系中的最低一級政權組織，負責宣傳黨和國家政策、貫徹與執行國家法律，規劃和建設鄉村公共設施，為農村提供公共產品和公共服務。鄉鎮政府較之村民委員會處于權威地位。為此，在對農村事務的處理中，鄉鎮政府總是以領導者的姿態出現，對農民發號施令，農民通常都是言聽計從，縱有不服，也只是暫時的發泄、喧囂。如此，農民的發言權被一些地方官員架空，導致“官言”，代替“民言”，農民聲音無處表達，權益得不到維護。[2]

（2）農民對民主參與缺乏熱情。經過三十幾年的改革開放，中國的民主政治建設有了一定程度的提高，民主參與的渠道在不斷地拓寬，媒體監督、媒體互動、通過媒體參與的民主的熱情也在不斷地高漲。在農村，“村民自治”成了村民基層建設的目標和方向，在部分地區尤其是東南沿海地區的一些較發達地方，農民的民主參與程度有了前所未有的提高，主要表現在農民對于村委會的換屆選舉上。然而，在不少的農村，農民依然沒有或者很少有民主參與的意識，對于國家的法律、政策、村委會成員的產生程序，乃至他們本身享有哪些權利知者甚少。權利意識淡薄，加上隨大流、事不關己的鄉村意識，致使農民對村委會的民主管理和民主決策表現冷淡。

（3）農民缺失對話渠道。農村相對城市，大多處于邊遠地帶，很多地方信息不靈，交通不便，加之現實法律和政策還存在許多問題，具體表現為：第一，人民代表大會的民主選舉的程序存在問題，[3]造成農民參政議政的熱情不高，很多人參加一次選舉，不想參加第二次，問其原因認為投票與不投票一個樣，投張三或李四沒有區別，總之，選舉太過盲目，發揮不了作用；第二，農民代表所占比例相對較少，加上農民代表中的絕大多數都是農民精英，他們很少跟普通農民溝通，導致普通農民的意愿和心聲難以通過他們得以表達；第三，農民參政議政最重要載體——村民自治也存在問題。一些落后地區的村莊從來不召開村民會議，村務不公開，涉及村民利益的大小事概由村民委員會決定，甚至由村支書一人說了算；第四，信訪機構的工作存在缺陷，老百姓在當地信訪部門信訪往往是不了了之，對到上級信訪機關進行信訪的，一些地方政府又采取圍、追、堵、截等方式。造成農民信訪難，重復信訪或者集體上訪事件屢屢發生。農民通過此渠道參與民主生活的效用降低。

（二）我國農民話語權缺失的原因

農民作為我國最大的弱勢群體，農民的話語權一直處于亞失語狀態。究其原因，主要有：

（1）農民參與政治民主的機會缺失。在我國，政府了解民意的途徑大致有這些：參加人民代表大會和政治協商會議，借助于新聞媒體、實行信訪等。而最能體現人民當家作主，與政府溝通，發出最有效聲音的途徑就是選派代表，參加人民代表大會。我國農民占全國人口的60%，但“從歷次人大會議的代表人數來看，農民代表所占的比例是非常少的。1995年，全國人大修改選舉法，把農村與城市選舉1名全國人大代表的人口比例從8：1縮小到4：1。這就是說，在人大代表的選舉方面，農村每一人口的選舉權只相當于城市每一人口的l/8—l/4，這本身已經不公平”[4]（2010年修改選舉法已經作了修改）。但即使按照此標準，農民代表的名額還是沒有達到法律規定的要求。“2002年末，全國有農村人78241萬人，根據農村每96萬人選代表1人的規定，農村應選出全國人大代表815人，可2003年的十屆全國人大代表中農民代表的人數只有251名，還不到規定的1/3。在地方選舉中，這種情況更為嚴重。1983年以來，省、市人民代表大會中的農村代表的比例從來沒有超過20%。”[5]縣、鄉人大代表中農民代表的比例相對較高，但也遠遠沒有達到法定比例。

農民人大代表的缺位在一定意義上意味著農民缺少在代表機關為自己說話的人員，農民也就喪失了話語權的機會！為此，上訪成為農民唯一的維權之路，解決問題的最佳途徑。然而，一些地方一些官員為了個人的升遷，千方百計、不擇手段地封鎖農民的聲音，每每農民上訪時，一些地方政府總是圍、追、堵、截，尤其在每年的兩會召開時。農民為自己的權益而抗爭，大多徒勞而返。

（2）農民組織的缺失。西方學者諾斯認為，制度的演進方向與社會中利益集團之間的博弈過程有關，制度就是博弈規則。“按照西方社會學家達倫多夫的思想，中國農民缺失話語權，究其原因是農民沒有自己的組織。由于沒有自己的組織，也沒有說話的陣地，農民就不能充分表達自己的愿望和利益訴求，在與其他組織集團的博弈過程中就處于弱勢地位。在政府政策的制定過程中，強勢群體會占主導地位，而最強勢的群體則是組織化程度最高的群體。這樣，中國農民就不能以一個群體的力量來參加博弈，進而影響政府的對該群體的決策。”[6]

（3）農民文化素質的偏低。農民文化素質的偏低限制了其行使話語權的能力。當前我國農村基礎教育設施仍較為落后，現有教育理念、教育方式、教育觀念，難以適應經濟、社會發展，而且在政治文化的宣傳普及與推進上，也缺乏有效的措施。現在的大學生就業難，也使一部分農村的求學者知難而退，農民的文化素質處于低水平的徘徊狀態。農民話語權的缺失與農民的文化素質偏低有關。“資料顯示：在中國70萬個行政村中，大部分村干部是初中文化程度。當前，中國農村中農民平均受教育年限不足7年，4.8億農村勞動力中，小學文化程度和文盲、半文盲共占40.37%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度僅占11.62%，大專以上僅占0.5%。”[7]語言的表達是一種技能，是在特定場合說出合適的話的能力。文化素質偏低限制了農民的表達能力，同時也使農民對自身權利的認識缺欠，農民深刻地感受著權利缺失的痛苦，卻拙于言詞，除了偶爾的謾罵和感嘆之外，說不出言詞鑿鑿，咄咄逼人的話來表達自己的心聲。

二 農民話語權的缺失給農民權益造成的影響

（一）農民的政治權利受到不合理的限制

任何公民，都自然平等地享有憲法和法律賦予的權利。但任何權利又都不是沒有限制的。然而，如果對權利的限制達到了不合理的程度，就會產生權利的貧困。農民政治權利的貧困，就是對農民政治權利不合理的限制。這種不合理的限制，表現為：一是20世紀50年代以來形成的城鄉分離的二元社會結構對農民群體的制度性歧視，人為地將全體公民劃分為農業戶口和非農業戶口，使農民在戶口登記、勞動就業、糧油供應、稅費負擔、社會保障等各個方面享有和承擔與城鎮居民完全不平等的權利和義務，農村的享有的權利最少，收入最低，但承擔的義務卻較多，極低的收入，位居于城市平均收入的以下的農民還要繳納農業稅，更加加重了農民的負擔（近些年已取消）；二是農民的自由權受到不合理的限制。1975年憲法將公民有“居住和遷徙的自由”的從條款中刪除，[8]極大地限制了我國城市化的進程。

（二）農民的經濟權利受到不正當的剝奪

農民的經濟權利集中地表現為農民的土地承包經營權和房屋、農作物等私有財產的所有權。憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但憲法至今對什么是公共利益沒有界定，征用農民賴以生存的土地進行補償也沒有專門的法律規定，而《土地法》規定的補償標準太低。許多地方政府并非因公共利益而征地，地方政府低價從農民手中強行非法征用的土地，又以高價轉手給開發商，從中大肆圈錢，謀取所謂的政績。更有甚者，對因土地被征收而生活無著落的失地農民，抱著不顧不問的漠視態度。據估計，在近幾年的“圈地運動”中，有數以千萬計的失地農民正處于“種田無地，就業無崗，低保無份，上告無門”的境地。這是當今中國農民權利遭受損害的最嚴重的表現形式。[9]

（三）農民的社會權利受到不公正的侵害

表現為：第一，農民的勞動權、就業權受到不公正的待遇。勞動權、就業權是公民的基礎性權利，但政府的勞動就業政策向城市傾斜，農民就業受到歧視，農民在勞動力市場中處于邊緣性地位。其次，失業的農民與市民所享受的待遇也不同，城市失去工作的人稱作“失業者”或“下崗人員”，下崗工人在勞動就業時有許多優惠政策，還可享受低保，而將農村失去工作的人稱作“剩余勞動力”，就業擇業并沒有優惠措施，農村近幾年來也有低保，但并不是該有低保的獲得了低保，社會對農民的種種不公平，由于缺失話語權，也只能是啞巴吃黃連。“下崗人員”和“剩余勞動力”，兩種不同的稱謂背后反映了政府的區別態度，也意味著享有不同的待遇。

第二，農民的受教育權受到不公正的待遇。農民與市民相比，在占有教育資源、享受教育服務方面的差別很大。80%的農村人口，只擁有10%的學校。絕大部分學校，尤其是教育質量較高的學校均在城市，農民工子女進城上學還需承擔高額的附加費用。

第三，農民的社會保障權受到不公正的待遇。首先，從橫向看，目前農村的社會保障狀況遠不及城市。雖有所改善，但仍有區別。

第四，農民得不到社會的尊重。在我國，農民在很大程度上已不是一個職業，而是變成一種身份，農民與市民相比就是“二等公民”。人們不僅看不起農業勞動，鄙視農民，把農民稱作“鄉巴佬”、“土包子”，把農民的流動稱作“盲流”，等等，足見農民社會地位的低下。

三 實現農民話語權，保障我國農民權益的途徑

（一）完善基層民主建設，還農民話語權

權力與話語緊密相聯，話語不僅僅是交流溝通的工具，更是權力的言語表述的形式，是話語者權力的自然流露，是特定場合內權力結構的體制和利益表達的手段。

某些政府一方面在倡導農村基層民主建設，另一方面又干一些破壞民主的勾當，為了使自己人成為候選人進而當選，不惜破壞國家的政策，變“指導”為“干預”，乃至操縱；一些村干部為了再次當選，對村民賄賂、作出種種承諾，致使選舉嚴重走樣；還有一些地方是選舉時有民主，但與之相配套的民主管理、民主決策、民主監督體系跟不上，使農村有選舉沒自治，讓群眾產生了“選誰都一樣”的消極情緒。由于過多因素的干擾，村民對政治參與由失望走向了冷漠。農民對政治參與產生冷漠的另一個現實的原因是村民的民主權利無法正常行使，特別是農民反映的問題遭到基層政府和村干部的漠視。為此，完善基層民主建設，還農民話語權，是保障農民權益的首要途徑。

（二）加強政治教育，增強農民政治自主意識

阿爾蒙德和維巴對美國、英國、德國、意大利和墨西哥五國的研究表明：教育程度與參政意識成正比。由此，教育有助于培養公民的政治競爭意識、提高政治競爭興趣和責任感，同時也有助于培養公民的自信和表達思想的能力。要提高農民的政治參與意識，增強其政治參與能力，首先應通過教育引導農民正確認識中國傳統的政治文化，去其糟粕、取其精華；其次，對農民進行法律意識、權力意識、公民意識等現代政治意識、政治思想的教育和灌輸，引導其進行參政，以此來提高農民參政熱情，進而保障農民權益。

（三）健全參與的機制，為農民的話語權提供平臺

健全農民的民主參與機制，為農民的話語權提供平臺。對于減少和甚至避免農民因政治參與渠道不順暢而去尋求制度外的途徑，給社會政治穩定所造成的潛在危害。為農民的話語權提供平臺。具體途徑有：第一，加強農村基層組織建設，加快完善村民自治，加強村民委員會、村黨支部等基層組織與農民之間的良性溝通，鼓勵和引導農民充分利用已有的公開化、制度化的參政渠道，實現良性參政；第二，加強人民代表大會的制度建設，應充分考慮到農村經濟改革帶來的農民階級的分化與分層，在選舉縣級以上人大代表時，應提高人大代表中農民的比例，盡量保證各個農村不同的利益主體都能有自己的代表參與國家管理，以增強農民對現行政治體制的信任，增強其政治參與意識與歸屬感；第三，提高農民的組織化水平，增強農民政治參與的整體實力。亨廷頓認為，組織是通往政治權力之路，也是穩定的基礎，因而也是言論自由的前提。公民有組織地參與政治是現代社會政治發展的一個趨向。分散的農民是無法與有組織的機構抗衡的，為此，農民要組織起來，成立農民協會或他民間組織，以集體的力量共同抵御各種可能給農民帶來損害的行為，以保護他們的合法權益。增強農民監督干部、約束基層組織、依法行政的能力。同時，農民協會要認真貫徹黨和政府的政策和法令，在政府和農民之間起到“橋梁”和“紐帶”作用。農民通過農民協會進行民主管理，有利于提高他們的政治參與水平，增強農民同干部以及政府對話的影響力；第四，加強公共媒體在農民政治參與中的政治導向作用，普及農村的網絡、媒體的建設，使網絡媒體成為與政府對話、交流的平臺和工具。農民不僅可以借助媒介來表達自身利益訴求，實現和維護自身利益，而且可以激發農民的民主參與熱情。

（四）規范法律，確保農民的話語權

我國的法律，對農民權利的保障力度遠遠弱于城鎮居民，這就出現了同命不同價、高價買戶口等現象。中國是一個農業大國，農民所從事的農業、工業生產，對社會承擔的負擔最重，作出的貢獻最大，但經歷的苦難最多，享有的權利最少，權利義務不對等。憲法規定工人階級是領導階級，農民僅是工人階級的同盟軍。社會歧視農民的現象大量存在，很多制度都是城市農村兩條線，對農民極不公平。基于此，應對現有的法律進行修改，平等地對待農民，確保農民的參政權，讓農民享有真正的話語權，維護農民自身的權益。

[1]張艷麗.和諧社會與農民權利的保障[J].湖北社會科學,2006,(2).

[2]程億,史揚.后現代公共行政視角下的農民話語權回歸[J].云南行政學院學報,2007,(1).

[3]張富良.政治冷漠癥轉型期農民政治參與的心理障礙[J].理論與現代化,2004,(1).

[4]馮亞強.當前我國農民政治參與渠道與效用分析[J].理論探討,2004,(1).

[5]闕祥才,桂勝.新農村視野下的農民話語權探析[J].華中農業大學學報(社會科學版)2007,(1).

[6]張西京.社會主義新農村建設中的權利保護問題[J].馬克思主義研究,2006,(1).

[7]周作翰,張英洪.論當代中國農民的政治權利[J].湖南師范大學社會科學學報,2005,(1).

[8]范毅.從農民權利看待新農村建設[J].學術界,2006,(5).

[9]陳桂棣,春桃.中國農民調查[M].北京:人民文學出版社,2003.

D922.3

A

1673-2219（2011）11-0103-03

2011―07―06

鐘云萍（1968－），女，湖南永州人，湖南科技學院法律系研究員，法學碩士，研究方向為憲法學與行政法學。

（責任編校：周欣）