公共服務公共性的流失及其防治

○韋春艷 漆國生

公共服務公共性的流失及其防治

○韋春艷 漆國生

公共服務公共性的最終目的是為了實現公民的公共利益。但是在現實社會中，社會資源和公共服務是被政府壟斷的，政府部門和官員的自利性客觀存在，使“公共性”經常得不到滿足，其結果是公民的利益受到損害，所以如何最大限度的滿足“公共性”需要，為公民提供優質的公共服務是各國政府共同期待的目標，處于變革與發展時期的中國也面臨如何維護社會正義和更好地提供公共產品的現實問題。所以對當前中國特定制度和環境下的公共服務“公共性”加以分析，尤為重要。

一、強化公共服務公正性的重要意義

提高公共服務公正性，不僅是公共服務自身內在價值取向要求，更是維護公共服務的合法性，提高政府公信力的需要。

1.公共性是公共服務的內在要求。公共服務是要滿足公共需求，解決公共問題，滿足社會成員在生產和生活中共同面對，依靠市場、社會力量難以滿足，需要公共力量來加以滿足的需求。公共服務要解決的是大多數人所面對的、引起社會普遍關注的、必須由政府出面加以解決的公共問題。同時，公共服務以實現公共利益最大化為目標追求。政府組織是一種公共服務組織,憑借的手段是公共權力，掌握和使用的是公共資源。公共服務是對社會價值的權威性分配，本質上就是社會利益的集中反映。作為增進公共利益的手段，公共服務不是實現個人意志的工具，而是要為大多數人謀利益，促進大多數人的發展。通過以上分析可以看出，不管是從滿足公眾需求或者從公共服務的目標的來看，公共性都毫無疑問的是公共服務的內在要求，是公共服務的核心價值。

2.有助于保證公共服務的合法性。公共服務的合法性前提就是為公眾服務，以公共利益為主，如果政府在提供服務過程中忽視其公共性，勢必在政府提供公共服務的實踐活動中造成“公共精神”的衰微，其消極后果是可想而知的，更為嚴重的是，失去了公共性的公共服務很可能會演變成追求私人利益的手段，其合法性也必將會受到嚴重的挑戰。因此，隨著公眾政治意識的不斷覺醒，公眾對政府期待越來越大，對政府的索求越來越多元化的今天，政府在提供公共服務之前，必須強調對公共服務的公共目的、公共職能、公共理念和公共責任進行研究和反思，以公共服務的公正性為基準，只有這樣，才能保證政府的合法性，進而保證政府所提供的公共服務的合法性。

3.提高政府公信力。在我國，為人民服務是政府的宗旨，能夠公平正義地為人民服務，讓每一個公民都有機會享受政府提供的公共服務，以保證公共服務公共性是天經地義的。但在現實生活中卻有政府官員濫用職權謀取私利的現象，制約著公共服務公共性的實現，甚至出現公共性異化的現象。政府的公共服務沒有遵循公眾的意志，與公共利益背道而馳，導致公眾對政府失去信心，不支持不認可政府的所作所為，甚至采取極端做法來威脅政府，由此可見，政府只有有效提供公共服務，并保證公共服務的公正性公益性，保證公共服務公平性，全心全意為民眾服務，才有可能得到公眾的支持，進而提高政府公信力。

二、公共服務公共性流失的表現及原因分析

公共服務公正性流失主要表現在價值取向缺乏公平正義，公共服務對象缺乏普及，服務程序缺乏透明，究其原因，主要是由于政府利益驅使、經濟條件不允許等造成。

1.公共服務價值目標缺乏公正性、公益性導致其公共性流失。政府公共服務的核心價值取向是公平正義。政府公共服務是為全體公民提供公共產品和公共服務，不是利益集團謀取自身利益的手段。公共服務的公正性不僅要求政府使所有社會成員在公共服務分配上不因為其年齡、性別、民族和貧富的差異而有差別，均有機會無條件享受政府公共服務，而且要求政府提供公共服務必須遵循合理合法的程序，讓每一位成員享受大致相等的基本公共服務。因此，在政府提供公共服務活動中，目標是為了滿足大多數公眾的需求，以實現公共利益為己任。這就要求政府提供公共服務不僅必須公開和公正以便公眾了解、認知，而且結果上必須平等地被公眾所享用，并且整個過程中都要接受公眾公開的評價和檢驗。因為作為國家公職人員，他們都是公共利益的代表，在行使職權提供服務的過程中，必須堅持公共利益最大化。然而，在現實生活中，作為理性經濟人，政府及成員都有著自己的利益需求，在提供公共服務的過程中，就存在著地方政府利益與公共利益不一致的情況，如出現了不同地區政府之間的利益之爭、上下級政府之間的利益之爭以及地方政府與中央政府利益之爭等現象，為了維護各自利益，實現各自目標，競爭政績，搶奪公共資源，根本不把公眾利益放眼里。在提供公共服務的過程中，還存在公務員個人利益與公共利益發生沖突，為了不損害自己的利益，工作人員尤其是領導者不惜損公肥私，侵犯社會公共利益的，濫用公共權力，導致公共資源為政府及其公職人員私有，使公共服務偏離公共性的目標。這是公共服務公共性缺失的根本原因。

2.公共服務對象缺乏公平性導致其公正性流失。由于公共服務所提供的公共產品具有非競爭性和排他性，全社會中的所用公民都可以享受，所以政府公共服務的對象也應該是普適性的，公眾不應該因為性別、年齡、受教育程度、生源、知識積累以及工作經驗等而享受到不同的公共服務。根據人民主權論和委托代理理論，主權在民，政府只是作為委托人管理國家，所以有義務為公眾提供其所需要的各種服務，包括服務內容、服務時限、服務質量、服務方式、手段和方法等，政府公共服務應該以公眾的社會需求為導向，公眾需要怎樣的服務，政府就提供怎樣的服務，服務內容和服務方式也都應該由公眾決定。然而現實生活中，由于歷史、經濟發展等原因，造成我國城鄉之間、地區間享受公共服務差別巨大。首先，城鄉人員享有的公共服務不平等。在農村，公共服務覆蓋范圍和水平與城市相比差距依然較大，并且部分公共服務供給還有加劇的趨勢。如在基礎教育方面，農村義務教育經費不足、辦學條件差、師資水平低、醫療衛生服務差、社會保障不齊全等現象仍然存在，相反在城市，基礎教育設施完善，師資力量雄厚，更重要的是在醫療保險、養老保險、最低生活保障方面相對完善，服務到位，而許多偏遠的農村地區，根本還無法享受。從公共服務普及率角度，可以看出這與公共服務公正性的旨意，即所有公民都能享受公共服務相矛盾，這是公共服務公正性流失的原因之一；其次，地區不平等。由于國家政策、地理位置以及歷史遺留問題的影響，我國各地區的發展出現極度不均衡的狀態，相繼影響的是，經濟發展的沿海城市，大多數人都能享受公共服務，而且公共服務質量比較高，而經濟水平較弱的地區，公共服務既不能全面普及，質量也不高，兩者之間的對比，可以看出，公共服務的不平等性，也是造成公共服務公正性流失的原因。

3.公共服務過程缺乏有效公開導致其公正性流失。政府公共服務過程的政務公開就是將政府行為的運作依據、過程和結果向社會公眾公開，把涉及群眾關心的民主權利、切身利益的事項，尤其是把帶有普遍性的問題、群眾反映強烈的問題、影響社會穩定的重大問題公開。讓人民知道一切與自己利益密切有關的重大事情，任何重大問題和決策都要經過人民討論，從而有利于增加廣大人民群眾對政府服務工作內容的了解，可以增強服務行為的透明度，為公眾享有知情權提供條件，為公眾獲得參與權提供機會，也為公眾實現對政府的監督提供可能，從而在政府服務中切切實實地體現民主原則。比如，最近幾年廣州番禺地區在焚燒垃圾選址事件中，政府充分尊重民意，堅持政務公開，政府與公民相互協商、討論，為制定一個成本少、效益高的方案而努力，政府的這一項惠民服務舉措也得到了廣大民眾的認可與支持。但是一些地方政府在提供公共服務的過程中，還存在程序不透明、暗箱操作的現象。首先，公共服務的績效評估程序失范。政府過于注重評估的結果，對于評估程序并不關注。評估主體標準模糊，導致公眾參與評估流于形式，公眾的公共利益得不到有效保障；其次，公共服務監督機制不完善，導致責任難以落實。政府為公民提供服務是必須盡到的一種義務，并不擁有想服務就服務、不想服務就可以不服務的自由處置權，必須向公民提供高質量的、公民真正需要的服務。但是由于公共服務程序不透明，公共財產怎么用、用到什么程度等極少公開化，所以關乎公眾真正利益的事項公眾難以監督，難以追究，導致各種腐敗層出不窮。

三、消解公共服務公共性流失的具體對策

公共性是現代公共服務的必然價值取向，公共性也是衡量政府活動性質和基本價值的分析工具。針對我國當前公共服務公共性流失現象，下面從幾個方面嘗試探討其救治對策。

1.政府應樹立公眾至上的價值取向。首先根據主權在民理論，我國政府公共服務必須本著讓公眾滿意的理念來實現其公共性價值。公眾滿意是一個以公眾為主體，以公眾感受為評價標準的概念。隨著社會的不斷發展，民主意識的不斷增強，公眾需求日趨多元化，政府作為提供公共服務的主體，只有將服務理念定位于公眾滿意，才有利于使公共服務與時俱進地不斷貼近公眾需求，促使管理者不斷調整，提高公共服務質量。由于公眾滿意是具體的，它可以通過社會公眾對有關事情或者對政府及其它社會組織的支持、投訴率、認同率、安全感等若干指標進行制度設計和檢查考核，使得服務成為一個完整的運作過程。也正是因為如此，公眾滿意的理念定位促使管理者在履行崗位職責中自覺地想公眾之所想，急公眾之所急，注重服務創新，又必須從實際出發，在不斷改革和調整中研究探討解決公共問題的新思路、新方法，不斷滿足公眾需求，使得公共服務以謀求公共利益的目標得以順利實現；其次，公共利益至上。新公共服務理論也指出，公共利益是目標而非副產品。作為政府以及工作人員，必須不斷幫助公民表達和實現他們的公共利益，而非試圖控制或駕馭社會。所以，公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，注重與公眾合作，尊重公眾，注重聽取民聲，強化與公眾協作，建立公民與政府之間的信任和合作關系。因為公共利益源于對共同價值準則的對話協商，在協作的基礎上，政府及其工作人員積極引導公民參與服務的制定和執行，使公共利益得到更好的實現。

2.強化公眾廣泛參與。為了克服公共服務公正性流失現象，必須擴大公民的參與，而公眾的有效參與需要做到以下兩點：首先，作為政府，必須完善以下幾個制度：第一、完善參與渠道。使公民有一個平臺參與公共服務進程，使公民有機會監督和評判政府的制度運作及其服務質量，并且政府不能以強制性的立場出發告知公民應期待的質量要求，要在公民參與的條件下建立適宜的公共服務績效評估標準。第二、健全授權機制。參與式管理模式注重決策過程向下延伸，培養基層公民影響服務決策方向的能力和參與提供服務的能力。第三、完善對話機制。公民之間可以進行討論，也可以直接與政府機關協商，通過對話的協商機制，增強共識和共同的責任感，從而有利于確定和實現符合公共利益的服務目標。此外，政府利用網絡化加速公民之間的互動。由于網絡中的信息量很大，而搜索的成本卻很低，公眾容易接受，從而大大減少了公民對公共事務了解的障礙。另一方面，政府可以將公共服務的有關方案公布在互聯網上，由公民直接通過網絡發表意見，甚至表決。通過完善以上這些措施，有助于保證公共服務的公益性方向，實現其公正性內在要求；其次，作為公眾自身，一方面，要加強自身的科學文化知識水平，因為知識是其參與公共服務的客觀條件，只有具備了知識和相應的能力，才能有效了解政府關于公共服務的各項政策措施，才能有效參與。同時，作為公民，一定要培養其參與意識和熱情，因為公共服務涉及每個人的利益，如果公眾自身態度冷漠，不提出意見，沒有要求，那么政府就有可能按自己的意愿來辦，結果勞民傷財，公共服務的質量和效率又不高，公眾自身也享受不到期待的服務。

通過公眾的廣泛參與，使政府多方面了解民聲，那么政府制定與實施的公共服務就更加具有普及率，從而減少不公平現象，一定程度上保證了公共服務公正性。

3.構建公共服務程序化機制。首先，推行政務公開制度，為公民和社會實施了解公共服務提供一個前提條件。它要求一方面為社會和公眾提供了解政府活動情況的渠道，保障社會公眾的知情權，使公眾從公共服務問題的確定、方案的策劃和選擇到方案執行、跟蹤反饋、效果評估等各環節都應遵循相應的規范程序，克服公共服務過程中的主觀隨意性，杜絕政府官員的權力尋租、拍腦袋決策、長官意志，糾正政府機關的官僚主義作風；其次，完善政府公共服務的評估機制。公共服務評估以績效為本，以服務質量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準。公眾對公共服務的滿意程度是檢驗政府服務公共性的實現狀況的主要標準。公眾滿意度是在政務公開前提下對政府工作有一定了解的基礎上，公眾對政府工作的滿意程度，是對公眾心理狀態的量化與測量。當政府所提供的服務滿足了公民的服務需求時，這種政府就是一個擁有良好績效的政府;當政府所提供的服務無法滿足公民的服務需求時，這種政府就不是一個擁有良好績效的政府。對于政府公共服務的評估，可以依據公眾滿意為標準，由相關人員進行評估，并確保評估過程及結果公開；最后，完善監督機制。監督政府的根本目的是確保人民群眾的利益不受侵害，因此，公共服務監督機制的建設必須轉變觀念，將政府監督的重點由事后轉到事前與事中;變事后懲治為事前制約、事中控制。而要做到這一點，政府監督機制就必須能夠隨時對政府的行政行為及其過程和方式進行跟蹤，及時發現偏離或違背公共服務的法律、制度、原則的政務行為，對其進行制約和控制，從而保證政府行為始終不偏離滿足公共需求、保證公眾利益不受侵害的基本目標。對于損害公共利益的行為，必須給予追加責任，加以處罰。

（作者單位：廣州大學市政技術學院）

（責任編輯 張 敏）