黨內基層民主建設的創新實踐及其發展

○劉靖北

黨內基層民主建設的創新實踐及其發展

○劉靖北

黨內基層民主建設是整個黨內民主建設的基礎。近年來，黨內基層民主建設的蓬勃發展，為整個黨內民主和人民民主建設積累了大量新鮮經驗，展現出中國式民主政治的鮮明特色和廣闊前景。

一、近年來黨內基層民主建設的創新實踐

近年來特別是黨的十七大以來，各地按照黨中央關于發展黨內民主的部署和要求，以改革創新精神推進黨內基層民主建設，積極探索黨內基層民主多種實現形式，在黨內民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等各個方面進行了大量有益探索，取得了新的顯著進展。

1.民主選舉取得新進展。基層黨組織領導班子成員選舉改革，是近年來黨內民主建設的一個顯著特點。各地探索出了各具特色的基層民主選舉形式，比如“兩推一選”、“兩票制”、“三推一選”、“三票制”、“公推直選”、“自薦海選”等等，最主要的是“公推直選”和“兩推一選”。所謂“兩推一選”，是農村黨組織廣泛實行的一種換屆選舉方式，即在黨員推薦、群眾推薦的基礎上，由黨員大會選舉黨組織成員或直接選舉書記、副書記。“兩票制”即群眾投“信任票”、黨員投選“舉選票”的辦法，也可以歸入“兩推一選”的范疇。而“三推一選”則是在“兩推一選”方式基礎上加入黨員自薦環節而延伸出來的一種做法。所謂“公推直選”，是指把黨委直接提名和委任變為在黨組織領導下，通過黨員個人的自我推薦、黨員群眾的聯名推薦、黨組織的推薦這三個環節產生候選人，然后由全體黨員直接參與選舉產生黨組織成員或書記、副書記和委員。從目前的情況來看，“公推直選”主要還是在鄉村和城市社區層面，鄉鎮一級盡管還處于試點階段，但推進十分迅速。這兩種模式較好地體現了黨內基層選舉制度的改革呈現選舉形式多樣化的特點。

2.民主決策取得新進展。一是尊重和保障黨員在決策中的參與權，通過“民主懇談會”、“民主聽證會”、“居民說事會”、“干群夜談會”等形式，動員黨員群眾積極參與，充分發揮黨員群眾在重要決策中的作用。其中“民主懇談會”、“民主聽證會”更帶有機制變革意義。浙江溫嶺等地的探索與經驗表明，把黨內民主懇談、聽證作為黨委重大決策應有的程序和環節，可以及時吸納黨員群眾的意見建議，對于提高黨委決策的民主化科學化水平具有重要意義。江蘇省常州市在街道推行五步議事決策法、山東青島等地推行黨內事務五步四權聯動決策法、浙江余姚推行陽光村務八步決策法、內蒙古和廣西推行黨員旁聽黨組織會議等等，也是推進黨內決策民主化的重要探索。二是發揮黨代表在決策中的作用。黨的十七大后，各地探索形成了黨代表提案制度、黨代表接待日制度、黨代表評議工作制度、黨代表聯系黨員群眾制度，健全完善了基層黨組織委員向黨組織負責、黨組織向黨的代表大會或黨員大會負責并報告工作的制度，在保證黨代表在重大決策中的參與權方面取得了明顯成效。三是試行黨代表大會常任制。改革開放以來，特別是十六大提出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”后，在縣市和鄉鎮一級和部分企業的黨代會常任制試點工作取得重要進展，并創造出“臺州模式”、“雅安模式”和“宜都模式”等等，這些模式的共同特點是“年會制+代表任期制”。黨代會是黨組織的最高決策機關，試行黨代會常任制為完善黨代表大會制度、提高決策的民主化水平提供了經驗。

3.民主管理取得新進展。一是探索完善了民主治理機制。河南南陽的創造的“四議兩公開”工作法的推廣，對于建立健全既保證黨的領導又保障村民自治權利的村級民主管理機制具有重大意義。四川成都的“村民議事會制度”，初步構建了以村黨組織為領導核心，村民（代表）會議為村級自治事務最高決策機構，村民議事會為常設決策機構，村委會為執行機構，其它經濟社會組織廣泛參與、充滿生機活力的村級治理機制。廣東惠州市從2005年起在農村中實行了以“民主提事、民主決事、民主理事、民主監事”為主要內容的“四民工作法”，在推進基層民主，破解村務管理難題，引導群眾有序政治參與方面收到了良好的效果。江蘇淮安的“黨群議事會”、上海青浦的“黨員代表議事會”等等，也都是黨領導下的農村村民自治治理機制的有效探索。二是拓展了民主治理方式，浙江舟山推行的“網格化管理、組團式服務”、貴州遵義推行的服務型黨組織建設、上海楊浦區推行的“一線工作法”以及在城市中構建的區域化大黨建格局的做法，都把管理與服務緊密結合起來，把民主的方法與群眾工作緊密結合起來，大大拓展了社會民主管理的內涵和方式、方法。三是創新了民主管理的手段，各級基層組織普遍重視并大力推進黨建信息化，重慶大渡口區、山東臨朐等地運用具有開放性、便捷性、互動性特點的現代信息網絡技術加強黨務管理、創新組織生活，改進了黨務管理方式，拓展了黨內民主的實現形式。

4.民主監督取得新進展。一是大力推進基層黨組織黨務公開。基層黨組織黨務公開是切實保障黨員的知情權、參與權、表達權、監督權，實現黨內民主監督的首要條件和前提。自黨的十六屆四中全會正式提出逐步推進黨務公開后，各地基層黨組織緊密結合實際，在認真總結實踐經驗的基礎上，相繼出臺了一批制度規定，把黨務公開與政務、村務、廠務、財務公開有機聯系起來，推動了黨務公開工作深入開展。特別是縣委權力公開透明運行試點工作的推進，對于規范權力行使、強化權力監督、發展黨內民主，從源頭上防治腐敗具有重要意義。二是推行黨內“詢問制”和“質詢制”。著眼于探索黨內監督的新途徑，江西樂平市、黑龍江五大連池市推行的“黨內詢問制”，浙江仙居縣推行的黨代表質詢會，廣東佛山、韶關一些縣市推行的“兩詢”（即黨內詢問和黨內質詢），上海閔行推行的“全委會詢問制”等等，都是加強和改進黨內監督的有效形式。三是對基層黨組織工作進行民主評議。如通過黨員大會、民主測評等多種形式，讓黨員民主評議黨組織和領導班子，并將評議結果及時向黨內公布，把評價結果與干部獎懲、任用掛鉤，對領導干部形成制度約束力，在群眾中產生了較好的反響。四是探索黨內監督與黨外監督相結合的有效機制。邀請黨員代表、離退休老干部、普通群眾成立監督小組或擔任監督員，對村兩委換屆、村場所建設、村財務管理等重大事項進行全程監督。如吉林省長春市南湖街道成立了街道“政務監督團”，監督街道、社區的黨務政務，收到較好效果。另外，各級基層黨委不斷改進和完善民主生活會制度，如新疆生產建設兵團基層黨組織民主生活會堅持“三不開三重開”的原則，使作為黨內民主監督重要制度的民主生活會的作用得以更好地發揮。

總之，黨內基層民主建設的創新實踐，取得了一系列符合中國國情、富有中國特色的民主建設新成果、新經驗，對于進一步推進黨內民主建設將產生重大而深遠的影響。

二、未來黨內基層民主建設的發展趨勢

改革開放以來特別是近年來黨內基層民主的實踐探索，為進一步發展黨內基層民主奠定了良好的基礎。可以預期，隨著經濟社會的發展，今后黨內基層民主建設將在更高水平、更高品質上展開并向縱深推進。

1.發展黨內基層民主的理性自覺將進一步增強。在黨內基層民主實踐中，也存在一些不正確的思想認識。比如，有的同志認為發展民主會需要很多的程序，費時費力，影響效率；有的認為發展民主涉及權力和利益關系的調整，搞不好會把人心搞散，搞出亂子；有的認為，領導者發揚民主是沒有主見和魄力的表現，發揚民主會影響自己的形象。還有同志認為，發展和穩定有硬指標，而發展民主是軟任務，發展黨內民主不能直接給本地本單位經濟效益，甚至還需要冒一些風險，等等。近年來黨內基層民主生動實踐，特別是江蘇、四川等地的成功實踐，為進一步發展黨內基層民主營造了濃厚的氛圍，使廣大黨員干部在親身實踐中經受了民主訓練，提升了民主意識和民主素養，也使他們認識到發展黨內民主不僅不會產生混亂，而且對社會治理和穩定帶來好處，一些黨員干部不會民主、不愿民主和不敢民主的問題的逐步得以解決，從而為進一步發展黨內基層民主和整個黨內民主奠定了良好的基礎。同時，隨著經濟社會的持續發展，黨員群眾的主體意識和權利意識越來越強，發展民主的呼聲越來越高，這些都為發展黨內基層民主提供了強大的動力。在這種形勢和條件下，廣大黨員干部發展黨內基層民主的緊迫感與使命感將進一步提高，發展黨內基層民主的理論自覺性和實踐主動性將進一步增強。

2.黨內基層民主將從單一性碎片化向整體性系統化發展。民主是一個極其復雜的概念，但就其本質內涵來說，民主就是在保障廣大人民群眾基本權利基礎上的少數服從多數；就其外延來說，民主體現在民主選舉、民主決策、民主協商、民主管理和民主監督等各種形式中和各個環節上，是一個多種形式、多個環節有機聯系、內在統一的系統。但是，在以往黨內基層民主實踐中，一些人并沒有完整準確地理解民主的內涵和外延，要么認為民主只有選舉民主一種形式，除此之外的就不是民主，要么認為其它形式的民主如民主決策、民主管理、民主監督可以代替選舉民主，等等。基于這一認識，有的地方只重視社會關注程度高的民主選舉環節，而忽視監督、評議、考核、質詢、罷免等環節以及對選舉后領導班子及其成員的有效監督和管理；或者忽視民主選舉的重要性，用其它形式來代替民主選舉，這種情況使黨員群眾的選舉權利得不到尊重，同樣也會產生不滿。也就是說沒有很好地使各種民主形式有機結合起來，使民主的各個環節有機連接起來，系統性、整體性不夠，以至于有學者擔心黨內基層民主建設會出現碎片化傾向。可喜的是，經過多年的黨內民主實踐，人們對民主的認識日益全面、準確，實踐中多種民主形式爭奇斗艷的局面已經出現，黨內基層民主的實踐正在向系統化整體性的方向迅速發展。這將是今后黨內基層民主發展的一種重要趨勢。

3.黨內基層民主將從“淺表性”向“深源性”發展。一些地方和單位的黨內民主建設還處在淺表性階段，遠未觸及民主的核心和本源，比如，有的并不是真心搞民主，而是迫于群眾和上級的壓力而做做表面文章；有的決策前征求意見搞得聲勢浩大，但真正決策時群眾的意見卻被束之高閣；有的公推直選在形式上搞得很好看，但仍然存在過分強調組織意圖，選舉走過場的情況；有的在推行黨務公開過程中只是公開部分一般性的黨內事務，人民群眾關注、關鍵部分仍然不透明、不公開。隨著實踐的不斷推進，如果不及時向地把黨內基層民主引向深入、指向關鍵，比如把黨務公開從黨內一般性黨內事務的公開推進到黨的權力運行的公開并與政務公開有效銜接，比如把“確認型”選舉民主推向“競爭性”選舉民主等等，就有可能使黨和政府的權威下降，影響黨和政府在人民群眾中的公信力。“開弓沒有回頭箭”。我們相信，今后黨內基層民主必將逐步從外圍向內核、從淺表向縱深發展。

4.黨內基層選舉將從“確認型”向“競爭性”發展。長期以來提名權仍掌握在黨組織甚至個別領導手中，差額比例也極小，在這種情況下，只要得到提名成為候選人，選舉基本上是一個確認程序，因此有學者稱之為“確認型選舉”。上世紀90年代末以來，在村民委員會海選的推動下，“競爭性選舉”越來越多地引進到基層黨組織領導班子的選舉中來。不少基層黨組織（村、鄉鎮）創造了“兩推一選”、“公推直選”領導班子的做法，與此同時，對委任制干部選拔任用方式的大量探索，如民主推薦、公開選拔、競爭上崗、票決制等，也為選舉類干部的產生提供了借鑒。黨的十七大和十七屆四中全會后各地在改進候選人提名方式、候選人介紹辦法、擴大差額舉的比例以及直接選舉范圍等方面進行了探索。基于這些，有學者認為，我們已經從過去的“確認型選舉”進展到“競爭性選舉”階段。我們認為，由選舉的實質及特征決定，“確認型選舉”不能完全體現選舉的本質，只有“競爭性選舉”，才是公正而真實地體現了選舉人意愿的選舉。因此，進一步推進“競爭性”選舉，是今后黨內基層民主發展的一個重要趨勢。當前，可從村、社區到鄉鎮，實行正副書記、委員的全部差額選舉，隨著條件的成熟，向更高層級擴展。與此同時，制定合理拉票與非法拉票和賄選的界限，防止違法行為的出現。

5.黨內基層民主與基層社會民主治理結合聯動發展。農村實行村民自治后，圍繞村黨支部和村委會的關系產生了許多爭論，特別是對村支部的代表性提出了質疑。為此，一些農村黨組織創造了“兩推一選”、“兩票制”產生村黨支部的辦法，有效地解決了農村村級基層黨組織代表性問題。但是在現實中，“兩委”在村級事務治理中的矛盾并沒有得到根本消除。于是有的地方嘗試用支部書記兼任村委會主任的做法來解決這一矛盾。但是這個辦法也有其局限性，比如支部書記萬一進入不了村委會怎么辦？因此，如何把黨內基層民主建設和農村社會治理有機地連接在一起就成為農村黨組織面臨的新課題。為此，許多農村黨組織繼續進行探索，比如河南鄧州創造了“四議兩公開”工作法，四川成都創造了“村民議事會制度”、江蘇淮安創造了“黨群議事會制度”等等，就把黨內基層民主和社會治理機制有效地銜接起來，使黨組織通過制度化的途徑有效地介入農村社會治理之中來，初步形成了既保證黨的領導又保障村民自治權利的村級民主管理機制。在更大的范圍內，比如在城市社區治理中，各地黨組織以黨建工作與社會管理結合起來，構建區域化大黨建格局的做法，都是構建黨組織領導下的區域化社會治理機制的有益探索。當前，加強與創新社會管理和黨的群眾工作，已成為黨和政府一項重大任務。可以預見，進一步把黨內基層民主建設與基層社會民主治理機制構建結合起來，將是今后黨內基層民主建設的重要發展趨勢。

6.黨內基層民主將從較低層級向較高層級發展。目前黨內基層民主建設的創新實踐，比如“公推直選”、黨務公開、民主懇談會、黨內質詢制等等，在村鎮和城市社區層面最為活躍，在機關和企事業單位則略顯沉悶，而在更高層級上，比如在縣（市區）一級（按鄧小平同志的說法，縣一級也是基層）則較少試驗。盡管黨內基層民主在農村鄉鎮一級十分活躍，但多數也還處于試點階段。可以預期，黨內基層民主建設在取得成熟經驗后，將會逐步向更高層級推進。比如，在鄉鎮、社區等發揮黨的領導核心作用的基層黨組織中，將進一步擴大“公推直選”和競爭性直接選舉的范圍；在機關企事業等發揮政治核心作用的基層黨組織中將逐步全面推行；待鄉鎮競爭性直接選舉更加成熟并在更大范圍內推廣后，在縣級黨委中試點委員、常委、正副書記競爭性間接選舉甚至直接選舉也將逐步試水甚至推廣。又比如，在大力推進基層黨組織黨務公開工作的同時，中紀委、中組部專門制定《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，進一步擴大了“縣委權力公開透明運行”試點的范圍，其目的是為今后全面推進縣委權力公開透明運行積累經驗。再比如，在某些鄉鎮和縣（市區）一級進行的黨代會常任制試點，現在已經23個年頭了，這一試點直接催生了黨代表任期制的實現，相信隨著黨內基層民主建設進一步的推進，黨代會常任制也將會在更大范圍推廣。

7.黨內基層民主進一步向規范化、制度化發展。近年來，黨內基層民主建設創造了大量好做法，取得了大量新經驗。但是一些制度、法規或者滯后于基層民主實踐的發展，需要對已有制度進行修訂并創設新的制度；或者現行制度要求過于繁瑣，缺乏可操作性，不利于基層簡便快捷地工作；或者缺乏相關配套保障措施，致使一些制度沒有落到實處或在實際工作中走樣變形，甚至在制度的外衣下掩蓋了某些不民主的行為。為此，應在認真總結基層創造的一系列好做法、好經驗的基礎上，加快健全完善各項黨內基層民主的制度規范，從而為黨內基層民主建設提供有效的制度供給和制度保障，不斷提高黨內基層民主的制度化規范化水平。這也將是今后黨內基層民主建設的一個發展方向。

8.黨內基層民主將從基層探索向頂層設計發展。面對“四個深刻變化”，面對新問題新挑戰，廣大基層黨組織逢山開路、遇河架橋，敢于創新，勇于開拓，不斷探索黨內基層民主建設的新形式、新途徑，涌現出大量鮮活的案例，創造了大量成功的經驗。但是，與豐富、生動的創新實踐相比較，對黨內基層民主建設的戰略性、系統性謀劃顯得相對滯后，某些制度法規調整修訂和配套措施顯得跟進不夠。隨著黨內基層民主的縱深發展，必須更加注重對黨內民主建設的整體戰略謀劃，更加注重從上而下的頂層設計。通過頂層設計和整體規劃，明確黨內基層民主的目標、進程、步驟和重大舉措，理清基層民主與基層政治發展、基層社會管理，以及與社會民主和人民民主的關系，將對黨內基層民主建設未來發展有著十分重要的意義。當然，強調對黨內基層民主建設的頂層設計，決不是否定基層探索和創新的意義，而是要千方百計去發現基層生動活潑的實踐創造，把基層創造的一系列好做法、好經驗上升到理性認識，進而升華為深化黨內基層民主建設的系統設計，保障黨內基層民主建設全面健康可持續發展。這將是今后黨內基層民主發展的一個必然要求和必然趨勢。

理論是灰色的，實踐之樹常青。我們有充分的理由相信，中國共產黨人能夠創造性地把市場經濟與社會主義有機結合起來，成功走出一條中國特色的社會主義市場經濟之路；同樣，中國共產黨人也一定能把人類政治文明的優秀成果與中國的具體國情結合起來，成功地走出一條中國特色的社會主義民主政治之路。而中國共產黨黨內基層民主的充分發展，必將成為中國特色民主政治道路的極具亮色的組成部分。

（作者單位：中國浦東干部學院）

（責任編輯 譚 力）