加快制度創新，推動找礦工作

■ 鐘振遠/李子英

（赤峰市國土資源局，赤峰 024000）

加快制度創新，推動找礦工作

■ 鐘振遠/李子英

（赤峰市國土資源局，赤峰 024000）

近年來，隨著國民經濟高速發展，礦產資源供求關系日趨緊張。為加快推進礦產資源勘查開發利用的步伐，不斷提高資源保障發展的能力，應從創新探礦權管理模式、允許民間資本進入基礎地質領域、加強礦法解釋等三方面來推動找礦工作，實現找礦工作突破。

礦產資源；礦產資源勘查；創新；制度創新

近年來，隨著國民經濟高速發展，礦產資源供求關系日趨緊張。為加快推進礦產資源勘查開發步伐，不斷提高資源保障發展的能力，中央和各級地方政府均采取了很多措施，但效果并不理想。原因是多方面的，包括我國資源稟賦的原因，體制的原因，技術的原因，資金的原因，觀念的原因。筆者多年從事基層礦產資源管理工作，認為還有一個非常重要的原因是：我國的礦業法律法規體系跟不上我國經濟發展和經濟體制改革的步伐。本文力圖從加快制度創新、加強對礦業法律法規解釋，推動找礦突破的角度談談個人的想法。

1 創新探礦權管理模式，加快找礦步伐

國務院1998年頒布的礦產資源勘查區塊登記管理辦法規定“探礦權使用費標準為：第一個勘查年度至第三個勘查年度，每平方公里每年繳納100元；從第四個勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元”。“探礦權人應當自領取勘查許可證之日起，按照下列規定完成最低勘查投入： 第一個勘查年度，每平方公里2000元；第二個勘查年度，每平方公里5000元； 從第三個勘查年度起，每個勘查年度每平方公里10000元。 探礦權人當年度的勘查投入高于最低勘查投入標準的，高于的部分可以計入下一個勘查年度的勘查投入”。這一制度導致長期持有探礦權的成本很低，甚至阻礙了找礦，因為，探礦權人只要完成了最低勘查投入，就符合法律法規的要求。而地方各級政府和國土資源管理部門如果要求探礦權人的探礦權使用費和投入高于國務院規定的標準，就有違法之嫌。隨著近年來我國礦產資源的全面緊缺，礦產品價格的不斷上漲，導致了許多人囤積探礦權，伺機高價出售。加之長期持有探礦權的成本很低，隨之而來的是“圈而不探”、“囤積礦業權”和“倒賣礦業權”的現象普遍出現，嚴重干擾了正常的探礦活動。而許多真正要投資探礦的企業卻很難得到優質礦業權，只能通過高價購買，大大增加了前期的成本，使后續的探礦活動難以為繼。因此，很多探礦權未能實現有效探礦。

如何尋求破解之道？筆者認為，應創新探礦權管理模式，推進我國新一輪探礦的順利開展。一是把勘查分為三個階段并分別靈活確定最低勘查投入和探礦權使用費標準模式。三個階段為普查、詳查、勘探。其中普查為2年，詳查和勘探時間均為一年，如果發現中型礦床，可在各個階段上分別延長1年，也可以在某一個勘查階段集中使用，延長的總時間不超過3年，勘查總時間不超過7年；如果發現大型礦床，可在中型礦的基礎上再延長3年，總時間不超過10年；如果發現超大型礦床可再延長5年，總時間不超過15年。由探礦權人自行確定延長哪個階段。由于法律法規和規章修改較為困難，法律法規和規章只規定要有“最低勘查投入”概念，但不設定每年的最低勘查投入和探礦權使用費的數額。而是由以下公式確定:

第n個年度的最低勘查投入=常數×第n勘查年度

第n年度的探礦權使用費投入=常數×第n勘查年度

上述常數應當由國土資源部根據不斷變化的經濟形勢確定一個幅度，由省級國土資源部門根據本省的實際具體確定，并每兩年公布一次。對大型以上礦床，由省級國土資源管理部門組織專家論證，由省級國土資源部門批準，n最高時可固定在8。二是出臺礦業權交易的稅收政策并加強監管，使倒賣礦業權者由于囤積礦業權的成本太高而無利可圖。三是要引入勘查施工監理機制。參照建筑施工監理的做法，在勘查領域引入監理機制，減少勘查過程中的不真實現象。四是為了保證現有礦山的可持續能力，防止出現一礦多開的局面，提高我國礦山的整裝化和規模化，建議現有礦山可根據其礦山規模在其采礦權范圍的直接鄰區保留10-30km2的探礦權8-10年。在工作條件極其艱苦、工作難度極大的地區，由省級國土資源部門決定適當降低探礦權最低勘查投入和使用費常數。

通過采取這些措施，可以達到以下目的：一是由于探礦權的維持費用逐年大幅度增高，將促使探礦權人采取一切措施，加大探礦投入，加快探礦步伐。二是可以從根本上解決“圈而不探”、“囤積礦業權”和“倒賣礦業權”的行為。三是提高可操作性，國土資源部門基本不增加額外的管理成本。四是使目前已經形成的大量的閑置探礦權很快自動得到有效清理。五是有利于快速、高效地高新探礦技術的研發和大面積應用推廣，提高我國探礦行業的科技含量。六是前一個探礦企業放棄的面積，可能被另一個有新思路和新技術的企業再次登記開展探礦。這樣隨著新理論、新技術、新思路的不斷涌現，我國的地質勘探程度將快速提高。

2 遠引入市場機制，鼓勵民間資本進入基礎地質領域，推進找礦突破

我國西部地區，是找礦潛力最大的地區，但這里基礎地質工作程度低，特別是1：5萬礦產地質調查和1∶2.5萬航空物探工作完成的比例很小，影響找礦的突破。以赤峰為例，全市9萬多平方公里的土地上，在2004年以前，僅4500平方公里做了1∶5萬地質調查工作，其余地區屬于地質調查的空白區。有些地區僅有1：20萬的區域地質調查工作，許多重要的礦產地未被發現。最近在拜仁地區發現的世界級的銀礦，在1∶20萬的區域地質調查資料上并沒有顯示。是內蒙古地質勘查開發局在此作了1∶5萬礦調發現的。內蒙古、新疆的國境線外方一側，由于這些國家在前蘇聯時期進行了大規模的基礎工作，發現了若干大礦，其中有銅儲量2600萬噸的歐玉陶力蓋距中蒙邊界僅80公里。

筆者認為，要想實現找礦突破，必須以最快的速度完成大比例尺的基礎地質工作。我國廣大西部地區雖然找礦潛力巨大，但經濟還比較落后，由政府拿出大量資金在短期內完成1：5萬礦產地質調查和1∶2.5萬航空物探這樣的基礎地質工作是不可能的。基礎地質工作的資金來源，需要我們解放思想，運用市場經濟的思路，打破基礎地質工作只能國家出資的慣性思維和慣例，根據資本趨利性的特點，多渠道籌集資金，特別是引進民間資金大規模開展基礎地質工作，是實現找礦突破的前提。建議從制度層面做如下設計：

一是根據《省級礦產資源總體規劃》，結合各地的礦產資源條件，劃分出礦產地質調查區的圖幅和航空物探測量區。并將礦產調查和航空物探測量區域在媒體公告，公開競標。在確定了由民間投資進行基礎性地質調查的圖幅范圍內，不再設置礦業權。民間出資開展的1∶5萬商業性礦產地質調查和航空物探項目，對新發現的礦產地，民間出資人在每幅礦調區內選擇一個地質異常可優先取得探礦權。對1∶2.5萬航空物探的出資人每2000平方公里的范圍內選擇一個異常優先取得探礦權，出資人選擇的探礦權面積不得超過30平方公里。

二是把1：5萬礦產地質調查和1∶2.5萬航空物探測量項目由國土資源部門負責管理。面向社會尋找1：5萬礦產地質調查和航空物探測量的出資人。在此基礎上，國土資源管理部門和民間出資人共同尋找具有相應甲級資質的功勛單位為技術依托。

三是必須嚴格按相關規范、規定開展工作。項目工作進展情況，工作成果及經費使用情況，按半年報、年報要求，于每年的6月底和12月底以前上報省、市、縣三級國土資源部門。在項目施工過程中，如果發現重大地質情況變化或不可抗拒的自然災害等情況時，需變更設計或工作量的，由項目承擔單位和施工監理單位向國土資源部門提出書面申請，經審查批準后，才可變更設計。國土資源部門在嚴格勘查施工監理的基礎上，根據各項目的進展情況，每年組織有關專家對項目施工現場檢查1-2次，各項目年度野外工作結束時，做相應總結，經專家檢查認定后方可收隊。

四是按國家標準編寫項目報告。報告編寫完成后，按合同匯交資料，對項目的質量管理按國家地質調查和航空綜合物探規范編寫技術要求。

通過采取以上措施，相信會有大量民間資金進入基礎地質調查。這樣做的結果，既節省了國家資金，又加快了找礦速度，是一舉多得的好事。

3 加強解釋和答復，充分發揮存量礦業權的作用，實現找礦突破

我國現行的礦產資源法是在1986年制定并于1996年修改的；幾個配套行政法規是1998年以前發布的。十幾年來，國際國內的環境發生了翻天覆地的變化，這些法律法規已遠遠不適于目前的市場經濟現狀。（甚至出現了基層政府或國土資源管理部門創造的一些根據變化了的情況且利于找礦突破的政策措施，或無法可依，或相對于當前法律是違法的情況）。因此，一方面要及時修訂法律法規，另一方面在未修訂之前應加強對礦業法律法規的解釋，同時有關機關應對基層的創新及時予以認可，出臺鼓勵或獎勵措施，以減少制度層面對找礦突破的阻礙。當前，我國的礦業權管理制度，已經不適應利用存量礦業權進行找礦的需要。筆者在實際工作中發現了以下幾個問題：一是近年開展的礦產資源整合工作，取得了很大的成績，但整合工作中缺少可操作性具體措施，使得整合工作進展緩慢。二是一些老礦山，由于長年開采，已經到達采礦許可證規定的標高，在原標高范圍外，又發現了新的礦體。如果不制止對新礦體的開采，將出現超深越界采礦的違法行為，如果制止，將浪費資源，不利于合理利用資源。如果登記機關為其頒發調整標高的采礦許可證，又無法律法規依據。三是一些礦山在開采的過程中，發現一些礦體平面越出界外，一些采礦權人有查明這些礦體的想法，但苦于無礦業權證，無法對其進行查證。而當前我國礦法體系中又無解決這類問題的辦法，是允許找礦還是按違法探采礦進行查處，使基層國土資源管理部門陷入了兩難的尷尬境地。四是由于我國采礦權登記是四級管理，市縣兩級頒發的采礦證，有的發現了省部兩級管理的礦種，如果變更礦種，無法律法規和規范性文件依據，難以具體操作。這些情況在無法可依的情況下，基層管理部門的執法機關不得不依據現有的法律對他們的行為進行制止。這在某種程度上阻礙了找礦的突破。

隨著國內國際政治經濟形勢的變化和科學技術的飛速發展，問題還會層出不窮。要根據礦業經濟形勢、找礦自身的特點和礦業科學技術的發展變化，及時修改礦法及其配套法規。同時，還要充分發揮相應機關，特別是部、廳國土資源部門兩級規范性文件的作用，采取措施，建立多種形式的溝通渠道和平臺，及時了解新事物、新情況、新現象、新問題，組織專家進行論證，對基層提出的問題及時答復和解釋。對基層創造的好經驗、好做法經過充分論證后，只要不侵害公共利益，就應予以認可，并出臺可操作的辦法，解決礦業法律法規及規范性文件滯后的問題，從而推動找礦工作的突破。

總之，隨著變化了的形勢不斷進行制度創新；運用市場經濟思路進行體制創新；加強對新事物、新情況、新現象、新問題的認可、答復和解釋，根據變化了的形勢和環境，不斷完善礦業法律法規體系，減少制度對找礦突破的阻礙，也是實現找礦工作突破的重要舉措。

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F407.1

：C

1672-6995(2011)02-0030-03

2010-10-19

鐘振遠（1962-），男，內蒙赤峰市人，教授級高工，工學學士，赤峰市國土資源局副局長，主要從事地礦經濟研究和礦政管理工作。