試論地勘項目管理創新與地勘隊伍體制改革

■ 孟 琪/鐘建勇

（1.遼寧省地質礦產勘查局，沈陽 110032；2.江西省地礦局贛西地質調查大隊，南昌 330201）

試論地勘項目管理創新與地勘隊伍體制改革

■ 孟 琪1/鐘建勇2

（1.遼寧省地質礦產勘查局，沈陽 110032；2.江西省地礦局贛西地質調查大隊，南昌 330201）

地勘項目管理創新與地勘隊伍體制改革是地勘行業新體制、新機制框架的兩個相輔相成的組成部分。地勘項目管理創新的滯后是地勘隊伍體制改革徘徊的深層次原因。科學界定、有效規范政府部門在項目管理中的職能與行為；充分確立項目投資、項目咨詢、項目作業等企事業單位的市場主體地位，建立符合行業規律的市場準入門檻；完善成果分配、技術監督機制，是地勘項目管理創新的現實選擇。

地勘項目；地勘隊伍；管理創新；體制改革

地勘行業新體制與新機制包含兩個“相生相濟”、“相刑相克”的子系統，即地勘項目管理創新與地勘隊伍體制改革。當前構建地勘行業新體制與新機制處在最后攻堅階段，深刻認識地勘項目管理創新與地勘隊伍體制改革的本質特征和相互關系，對推進地勘行業的改革與發展進程具有十分重要的現實與長遠意義。

1 地勘項目管理模式特征與地勘項目管理的現實問題

1.1 工程項目管理模式的引進

作為現代管理科學的重要分支——工程項目管理，于二十世紀八十年代引進中國。1982年，在利用世界銀行貸款的魯布格水電站建設中，日本建筑企業運用的建筑項目管理方法取得了較好的效果，讓剛剛開放的中國建設領域看到了建筑項目管理技術的巨大價值。基于魯布格工程的經驗，1987年國家計委、建設部等部門聯合發出通知，在建設單位和建筑企業進行建筑項目管理改革試點，并開始建立項目經理認證制度。1991年，建設部進一步提出在試點的基礎上在全行業全面推行綜合改革。此后的二十年來，我國逐漸形成了以項目法人責任制、招標投標制、工程監理制、合同管理制為核心內容的工程建設管理新體制，不但極大地解放了建設行業的生產力，同時也有力地推動了建設行業生產關系的根本調整。其中最為突出的變化是，項目管理咨詢企業迅猛崛起，由初始的“旁站式”監理發展成為受業主委托，按照合同中的約定與授權，代表業主對工程項目進行若干階段直至全過程的管理與服務。與此同時，與建設行業相關的其它行業也開始學習和借鑒建設行業項目管理創新的成功經驗，地質勘查行業就曾于二十世紀九十年代中期進行過積極的思考和探索。

1.2 地勘項目管理模式的特征

地勘項目管理模式與建筑項目管理模式相比，既有較多的共性，也有較大的差異。其一，地勘項目具備“硬”、“軟”產品的雙重屬性。首先，地勘項目的終端產品是軟產品，即所謂的信息工程產品。它是以無形的科學知識作為初始投入，通過有形的技術方法為輔助，最終實現人類認識地質現象與本質的深化與升華。其二，地勘項目要求多種資源協調配置。在地勘市場的諸多生產要素中，勞動對象即工作區域或探礦權是最為稀缺的資源，人力資源的作用也相對突出，而資金的“主義”地位卻相對的“疲軟”。因此，地勘項目的資源配置機理相比其它項目復雜多變。其三，地勘項目需要不斷深化項目設計。與土木工程建設項目相比的最大區別是，地質勘查在“按圖施工”的同時，還要“摸著石頭過河”。前期的工作成果對后期的作業設計有著重要的導向意義。其四，地勘項目難以進行產品質量的過程與結果監控。地勘產品質量檢驗缺乏即時性與度量性，而且第三方的過程監理模式也不能像土木工程那樣發揮應有的作用，因為“旁站式”的監理難以控制“分散式”的作業。

1.3 地勘項目管理模式的現狀

盡管地勘項目管理的難度遠遠大于建筑項目管理的難度，但在現實經濟社會中，地勘項目管理的理念和形式卻大大落后于建筑項目管理。其一，項目立項環節異常薄弱。這種現象在省區級政府投資中的表現極為突出。其二，項目實施環節異常失控。地勘項目的突出特征就是要不斷地深化設計，然而投資方無力對設計變更要求做出及時的反饋。不但無法鑒定作業方提出的設計變更的科學性，甚至無法判斷作業方是否在惡意地騙取勞務費。幾個月的時間拖延便可完全貽誤當年的野外工作期。其三，項目驗收環節異常缺失。地勘項目驗收依舊以專家評審為基本形式，即便采取野外驗收的方式，大都也就是走走過場。參與評審的專家在短短幾天、甚至不足一天的時間根本無法對項目的成果進行深入的認識和把握，更何況專家們對自己的簽字根本不需要承擔任何法律與經濟責任。總之，地勘項目管理是全球化的難題，即便在市場經濟十分發育的國家，地勘成果假冒偽劣的現象也難以遏制。現行體制與機制下，若干個集多種職責于一身的公務員，怎能有足夠的精力同時駕馭數以百計的地勘項目？這種體制與機制又怎能不造成社會財富的巨大浪費？

2 地勘隊伍體制改革的前提條件及其突破的基本途徑

2.1 地勘隊伍體制改革的前提

所謂地勘隊伍體制改革，即是對傳統地勘行業生產要素組織形態的創新過程。其調整方向一般要參照兩個基本的導向因素。一是宏觀需求。即在當前和未來，究竟有多少地勘事業和產業活動需要由新的事業組織和產業組織進行實施和完成。二是微觀需求。就是對已經明確的事業和產業活動，如何組織各類生產要素進行實施和完成，即項目管理的具體模式。然而，自地勘行業管理體制改革以來的相當一個時期，始終脫離這兩種基本客觀需求來空談地勘隊伍的體制改革，甚至將節省當前的政府開支作為進行地勘隊伍體制改革的出發點和落腳點。2006年1月，《國務院關于加強地質工作的決定》頒布。對地勘工作的新體制和新機制予以了這樣的明確：“實施公益性地質調查，應當積極引入市場機制，優選項目承擔單位”。“省級政府也要盡快建實建強地方公益性地質調查隊伍，中國地質調查局應通過項目聯系對其進行業務指導。”顯而易見，“項目”在地勘工作新體制與新機制構建中占據核心地位并起到紐帶作用。

2.2 地勘隊伍體制改革的癥結

地勘隊伍體制改革的主要癥結在于公益性地勘隊伍和商業性地勘隊伍的分工協作難以最終落實，焦點是對兩類隊伍的性質、職能、規模、歸屬等關鍵問題缺乏統一認識。尤其是公益性地勘隊伍，面臨著“做虛”或“做實”的兩難選擇。所謂“做虛”就是將其發展成專司公益性項目發包的管理層，所謂“做實”就是將其發展成能夠獨立完成公益性項目的法人實體。如果向做“虛”的方向發展，則要與屬地化地勘隊伍之間形成市場交易背景下的甲方、乙方關系；如果向做“實”的方向發展，不僅要極大地提升地勘項目的作業能力，更要克服公益性地勘隊伍剛性人員與彈性項目之間的矛盾。一個時期以來，相關利益主體都強調做實，回避做虛，因為一旦向做“虛”的方向發展，公益性地勘隊伍就可能成為“第二政府”。而現實當中，“第二政府”既無充分的理論依據，又難以讓淪為“打工仔”的屬地化地勘隊伍心悅誠服地進行協作。

2.3 地勘隊伍體制改革的途徑

地勘隊伍體制改革隸屬于生產關系范疇的調整。一個時期以來進行的公益性地勘隊伍和商業性地勘隊伍分體，歸根到底就是對生產關系中的勞動資料所有、勞動成果分配等關系進行的調整。然而，這種調整不應脫離生產力的背景而自圓其說，生產力的最基本要素是勞動者，具體的表現是勞動者的勞動熟練程度，其提升途徑之一便是專業化分工。因為專業分工調整的表面雖是人與人之間關系的調整，但實質卻是人與勞動資料、人與勞動對象關系的調整。因此，在地勘行業，可暫時不要苛求公益性地勘與商業性地勘的劃分，而是突出地勘工作中的專業化分工。

建設行業的改革已為地勘行業的改革提供了可供借鑒的成功經驗。即培育市場經濟體制下的項目管理的第三極——項目咨詢職能。由傳統的“項目投資——項目作業”的二元制結構，向“項目投資——項目咨詢——項目作業”的三元制結構發展，形成“權力到位、責任到位、利益到位”的投資方、咨詢方、作業方三足鼎立的制衡局面。

3 地勘項目管理相關主體的“軟肋”及其創新的選擇模式

3.1 相關主體現狀

——投資主體。此類利益主體可分為兩個基本類別。其一，政府部門及其直屬事業單位或基金組織。其突出特征是，項目投資責任主體地位不突出，責任不清晰，并在項目管理過程中保留十分濃厚的行政化色彩。其二，地勘企業及其正處在企業化進程中的事業單位。其突出特征是，越來越多的企事業單位進入地勘投資領域，由于缺乏足夠的專業技術人員，無法履行項目法人的基本職責。

——咨詢主體。此類利益主體的顯著特征是，市場主體地位不突出。其一，個體從業人員不規范。在諸多的立項或驗收評審中，臨時拼湊的專家組成員事實上承擔著項目管理的重要職責，盡管每位專家都是具備資格的國家公職人員，但在項目管理中所發揮的作用，卻與本人所在單位沒有明確的權、責、利關系，甚至可以說是個人的“走穴”行為。因此，這些參與項目管理的專家幾乎成為了一種沒有法律主體資格的咨詢個體戶。其二，評估類事務所少有作為。這類群體事實上只承擔交易過程中的非責任性鑒定職能，與本應承擔的咨詢職能相距甚遠。

——作業主體。作業方在項目管理中明顯處于弱勢地位。其一，尚未建立起支撐企業可持續發展的價格體系。以企業化的地勘隊伍為例，在承擔政府項目時，人員和設備使用價格明顯偏低。其二，總承包、專業分包方之間尚未建立起科學、規范的轉包關系。上一級的承包方往往依托其權位優勢對下一級的承包方施以不盡合理的“剝削”。

3.2 兩種選擇模式

第一，項目管理和項目作業一體化模式。這種模式的基本特點是，項目投資方全權委托項目作業方進行項目管理與作業。項目作業方在項目的設計、投資、工期、質量等方面對投資方全面負責。其優點是，避免了項目設計與項目作業的矛盾，能使各種生產要素得到合理的配置和充分的集成。其缺點是，在項目投資與產品質量方面監控乏力。近一個時期以來，政府部門帶頭選擇“設股讓利”的補充方式，即所謂的“知識、技術、管理”等生產要素參與分配的新機制，從而將投資方與作業方的利益緊緊地聯結在一起。其實質就是地勘項目管理模式的深度改良和重新塑造。

第二，項目咨詢和項目作業平行化模式。這種模式的基本特點是投資單位并行選擇項目咨詢單位與項目作業單位。盡管咨詢方不直接與作業方簽訂合同，但卻可以受投資方委托參與同作業方簽定合同并監督合同的履行。這種模式的優點是，能夠充分發揮項目咨詢者與項目作業者的專業技術優勢，明晰界定項目咨詢者與項目作業者的責任、權利和義務，并在兩者之間形成一種相對有效的制衡關系。其缺點是容易造成項目策劃與項目作業的脫節，在一定的磨合期內造成和產生新的矛盾。

稱上述兩種模式為選擇模式，是因為這兩種模式無所謂誰優、誰劣。投資方不妨可以進行如下權衡。其一，投資方出資雇用咨詢方和管理作業方以保證自己的投資收益。其二，投資方讓股于作業方以保證自己的投資收益。兩種選擇都需要付出一定的成本，哪一種更合適，投資方自然可以依據企業與項目的基本情況做出選擇及決策。一個時期以來，一些業內人士對“知識、技術、管理”等生產要素參與分配頗有微詞。其實，許給未來的“莫須有”股份收益，節省現實的項目咨詢剛性支出，對風險較大的投資項目來說，是一種十分理性的投資決策。

4 促進地勘隊伍體制改革與地勘項目管理創新的建議

4.1 明確市場主體改革方向

要以“項目投資主體——項目咨詢主體——項目作業主體”的權、責、利關系為參照，調整與規范當前地勘行業的“政府部門——公益隊伍——地勘隊伍”的市場交易行為。一是政府部門要突出其規劃職能并限制其向微觀層面深入。項目的實施必須委托專司項目管理的咨詢單位進行。二是要將現存的一部分公益性地勘隊伍定位成專業化的項目管理咨詢單位。并按照專司項目管理咨詢的實際需要“做精”所謂的公益地勘隊伍。三是將屬地化地勘隊伍定位于項目咨詢和項目作業兩棲類企業。行業管理部門可通過規范的合同文本，引導地勘隊伍與政府部門、公益隊伍建立規范的市場主體間的交易關系。

4.2 修訂地勘項目定額標準

一是明確地勘項目總體策劃階段的定額標準；二是規范地勘項目深化設計的定額標準；三是要依據項目咨詢企業和項目作業企業的分擔責任，確定不同的取費標準；四是規范項目咨詢管理人員的費用標準。

4.3 完善地勘市場準入門檻

建議將地勘企事業單位的資質分為項目咨詢與項目作業兩大類。項目咨詢類細分為基礎型與開發型項目管理兩個小類，并分設兩個級別。作業類資質劃分為項目總包、專業分包、勞務清包三個檔次，每個檔次再細設兩個級別。要求總包企業既要有相應的技術優勢，也要有相應的資本優勢。要求分包企業具有服務總包企業的專業技術手段，可考慮細設地質、物探、化探、鉆探、坑探、測繪等小類別資質。對清包企業只要求向總包或分包企業提供施工手段，不要求提供信息型的地勘產品。4.4 建立個人從業資質

一是實行地勘行業項目管理咨詢個人從業資質，從人力資源流動性配置的需要出發，實行從業專家的社會注冊制與企業簽約制；二是實行地勘行業項目作業管理個人從業資質，仿照建設行業的項目經理資質管理辦法，在地勘行業建立與個人技術資質相并行的個人管理資質。

4.5 創新項目成果分配機制

一是要明確政府部門項目投資的分配原則，政府投資必須實行“收支兩條線”；二是政府部門直屬的基金組織應分體為公益型基金組織與商業型基金組織；三是建立基礎型項目成果與開發 型項目成果利益共享機制。

4.6 建立地勘技術監督機制

一是建立專業化的質量監督機構；二是建立政府指導下的中介類技術監督體系；三是建立地勘產品質量擔保與保險體系。

[1]國土資源部地質勘查司.國務院關于加強地質工作的決定學習參考[M].北京:中國大地出版社,2006.

[2]商業性礦產資源勘查政策研究課題組.商業性礦產資源勘查政策研究[M].北京:中國大地出版社,2007.

[3]孟琪.省級公益性地勘隊伍應如何組建?[N].中國礦業報,2009-11-26(1).

F407.1

B

1672-6995(2011)02-0017-03

2010-11-12

孟琪（1964-），男，吉林省通化市人，遼寧省地質礦產勘查局處長，地質礦產經濟學研究員，工學學士，研究方向：產業經濟、資源經濟、企業管理。