地勘事業單位國有資產管理改革探討

■ 周薇薇/周國新

（1.暨南大學經濟學院財稅系, 廣州 510632 ；2.廣東省財政廳, 廣州 510030；3．廣東省地質局,廣州 510080）

行政事業單位國有資產管理的研究，是當前國內外國有資產（國外稱為公共資產）管理研究的重要課題。世界上很多國家在公共資產管理方面已有許多探索，其中較成熟的有日韓模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等四種管理模式，但由于我國的政治體制和行政管理體制不同，國有資產管理只能參考和借鑒他們成功的經驗，建立適合我國國情的新型管理體制。而地勘事業單位因為單位性質之特殊性，其國有資產管理更是一個比較新的課題。

1 地勘事業單位改革

根據國務院辦公廳國辦發[1999]37號文《國務院辦公廳關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》精神，地勘事業單位要承擔基礎性、公益性、戰略性地質勘查任務。而廣東省地勘事業單位除了要承擔上述職能外，地質局機關有可能要承擔一部分行政職能，而部分地勘事業單位也可能要通過市場運作來完成一些公益性地質工作。

根據《廣東省事業單位分類改革實施意見》（征求意見稿）精神，這次改革主要內容就是要合理界定事業單位的范圍，強調的是發展，而不是減人、減經費、甩包袱，總體考慮是完善以政府投入為主、多渠道籌資的公益事業投入機制，對不同類別的事業單位將實行不同的財政投入。

按照廣東省地勘事業單位的特點和發展方向，地勘事業單位有可能改革為行政類事業單位、經營服務類事業單位和公益類事業單位三種類型。其中：行政類事業單位，是指依據法律、法規授權，按規定程序批準設立，行使公共事務管理職能的事業單位，例如廣東省地質局局機關。經營服務類事業單位，是指從事生產經營服務活動，以營利為目的，已經實現或經過調整后可以實現由市場配置資源的事業單位，例如一些地勘廠礦企業。公益類事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機構或其他組織利用國有資產舉辦，面向社會提供公益服務和為國家機關行使職能提供支持保障的事業單位，例如一些地質隊。根據職責任務、服務對象和資源配置等不同的情況，公益類地勘事業單位又可能具體劃分為公益一類、公益二類和公益三類三個類別的地勘事業單位。其中：公益一類地勘事業單位，是指從事直接關系國家安全、公共安全、經濟社會秩序、國家根本利益服務，不能或不宜由市場配置資源的地勘事業單位，例如地質調查院、基礎科研機構等單位，其經費原則上由財政予以保證；公益二類地勘事業單位，是指關系國家長遠利益或人民群眾切身利益，面向社會提供基本公益服務，可部分實現由市場配置資源的地勘事業單位，政府將給予不同程度的財政支持，同時鼓勵社會力量投入；公益三類地勘事業單位，是指業務具有公益屬性，在國家政策支持下，可基本實現市場配置資源的地勘事業單位，政府將通過購買服務的方式予以支持。

面對改革后有可能分為多種類型的地勘事業單位，其國有資產如何管理，就成為一個亟待研究的課題。

2 目前地勘事業單位國有資產管理存在的主要問題

(1)管理體制不順。目前地勘事業單位的國有資產，價值形態由財政部門進行管理，實物形態由地勘單位自行管理，而資產報廢等部分日常工作又由財政部門、上級部門分級管理，部分地勘事業單位存在重購輕管、無人真正負責的現象。

(2)管理制度滯后，難以適應改革。地勘事業單位國有資產管理統一按事業單位國有資產管理辦法執行，資產進入與退出渠道不能完全適合地勘事業單位改革的情況。

(3)管理配置失衡，難以提高效益。地勘事業單位國有資產由財政經費或單位自有資金配置，缺乏合理的標準，存量資產與預算管理脫節，閑置與短缺同時存在，資產使用缺乏評估與監督，經濟效益較低。

3 地勘事業單位國有資產管理模式

3.1 目前我國行政事業單位國有資產管理改革的主要模式

3.1.1 廣西自治區南寧市模式

南寧市委、市政府宣布暫停行政事業單位從事國有資產經營活動，成立了全國第一家專門營運行政事業單位國有資產的公司——威寧資產經營有限責任公司（以下簡稱“威寧公司”），作為南寧市國資委授權的投資主體、經營主體和責任主體，代表市政府對市級行政事業單位的所有國有資產進行統一管理、統一營運，行使出資人的權利并承擔有限責任。行政事業單位與威寧公司建立租賃關系，威寧公司根據國資委規定的優惠標準向各租用單位收取租金。這種管理模式，是根據市場經濟的要求，將行政事業單位國有資產按市場化運作方式管理，對資產實行企業管理和集中運營。它使行政事業單位國有資產真正變成市場的要素，變成可經營的資產，讓市場機制自然調節實現其價值，其獨特之處在于市場化程度高，一切按照企業公司的章程進行運作。

3.1.2 黑龍江省安達市模式

明確市政府為行政事業單位國有資產的所有者，擁有資產的最終處置權。行政事業單位為國有資產的使用單位，擁有資產的使用、日常管理等權限。市財政局及其內設機構安達市國資辦為行政事業單位國有資產監督管理的辦事機構。注冊設立了具有獨立法人資格的安達市國有資本投資運營有限責任公司，負責對收攏的125家行政事業單位大部分資產進行統一置換、拍賣、轉讓、租賃等。這種管理模式明確了行政事業單位國有資產的所有權和各職能部門管理的職責，實行分級授權管理。同時設立資產運營公司，負責對收攏的資產進行統一經營和提供擔保、投融資服務。

一般來說，行政事業單位國有資產提供的應該是公共產品或準公共產品，其國有資產的管理目標應是社會經濟效益和經濟公平的最優化，以利于彌補市場缺陷，而不是爭取利潤最大化。廣西自治區南寧市模式，將行政事業單位國有資產管理完全實行資本化、市場化運營，同行政類、大部分公益類事業單位應行使的職能是不相符的，它違背了公益性支出的性質。而黑龍江省安達市模式，雖然符合公共財政管理的要求，但隨著政治、經濟體制改革的不斷深化，部分公益類和經營服務類事業單位經營性資產所產生的問題也將日益明顯，其影響也會越來越大。

3.2 地勘事業單位國有資產管理模式設想

隨著地勘事業單位改革的進行，其國有資產必然會伴隨著社會分工的不同，按照單位的類型，對其使用和配置進行合理的調整。即純粹保證履行事業職能、滿足社會公共需求的資產相對應于行政類、公益一類等地勘事業單位，由國家進行保障或部分保障；而以資本增值和效益最大化為最終目的資產則走向市場，由市場進行調節——這也是經濟發展的客觀規律。

在完善地勘事業單位國有資產管理的時候必須處理好兩個問題：一是國家所有和產權持有的關系。二是產權持有與占有、使用的關系。即如何通過分離所有權、持有權和占有、使用權來激發資產的潛能，實現地勘事業單位國有資產的價值。

由于目前廣東省地勘事業單位體制改革尚處在起步階段，地勘事業單位的國有資產仍然兼有行政事業和市場兩種功能，其資產的使用亦兼具公益性和贏利性兩種導向。我們要按照資產的屬性和經濟發展的客觀要求，對兼有公益性和贏利性雙重功能的地勘事業單位國有資產管理進行改革，但這種改革應是漸進式。

針對地勘事業單位國有資產管理特點，廣東省應該建立國家所有、省財政部門持有監管、統一管理、分類實施的國有資產管理制度。地勘事業單位國有資產歸國家所有，在省財政部門持有監管的前提下，可授權委托省地質局集中管理；在實行事業單位國有資產管理制度的基礎上，地勘事業單位按改革分類，實行有差別的，部分可實行企業化管理的國有資產管理制度。

行政類、公益一類的地勘事業單位，由于其主要職能是履行政府行政職能、滿足社會公共需求，其資產的使用和效益的創造應該呈現非市場性、非經濟性和非贏利性的顯著特征。其資產管理，在省財政部門代表國家持有的基礎上，根據地勘事業單位的使用需求和配置標準按需配置，資產管理嚴格按照2006年5月財政部發布《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令36號）執行。這種高度集中管理方式，既有利于實現公共財政和公共服務資源分配的公平、公正；也有利于提高資產的使用效率；還有利于杜絕腐敗的滋生。

公益二類的地勘事業單位，其資產管理，在省財政部門代表國家持有的基礎上，委托授權省地質局統一管理，由省地質局與地勘事業單位簽訂《國有資產委托管理協議書》，確認各地勘事業單位對國有資產的占有、使用權，并允許其經過批準，可以根據國有資產的服務對象、項目性質以及運行使用情況，對資產采用計提折舊、設立評價標準等企業化的管理方法，以保證國有資產的安全完整和保值增值。這種綜合管理方式，比較符合目前地勘事業單位改革的具體情況，既有利于地質事業公共產品、準公共產品的提供，也有利于國有資產價值作用的發揮。

經營服務類、公益三類的地勘事業單位，其資產管理應在省財政部門代表國家持有的基礎上，設立評價標準，實行企業化管理。對其獨有的、社會確實需要的公益服務，由政府向其定量定價“明碼”購買。這種分離轉變管理方式，可使地勘事業單位經營性資產逐步從國有資產中脫離出來，遵循市場的方式進行規范化經營。

上述模式，打破了非經營性資產與經營性資產本身的界限，是地勘事業單位國有資產比較符合成本效益管理的改革。既使國有資產為社會提供公共產品或準公共產品得到了保障，又使其在市場化運行中得以實現價值作用；既實現了國有資產所有權、持有權、使用權與經營權的分離，明確了所有者、持有者、被委托者、使用者與經營者的責權利關系；又建立了國有資產形成、使用、處置的國有資產管理體系，加強和完善了國有資產監督機制。但在公共財政體制下，事業單位國有資產按照市場化來管理，仍有待進一步探討。

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