厘清稅費制度關系 推進資源稅費改革
——關于資源稅與礦產資源補償費制度關系的思考

■ 文正益

(國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

厘清稅費制度關系 推進資源稅費改革
——關于資源稅與礦產資源補償費制度關系的思考

■ 文正益

(國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

我國現行的是資源稅與礦產資源補償費并存的制度。由于制度理論研究欠缺和現行體制的局限，導致資源稅制度關系紊亂。必須摒棄狹隘的部門利益和地方利益，排除行政權力對礦產資源國家所有權行使的過度干擾，從國家的整體利益和經濟全局出發，理性分析、研究和理順資源稅費制度關系，積極審慎地推進資源稅費改革。

礦產資源；稅費制度；關系

我國現行的是資源稅與礦產資源補償費（以下簡稱為資源稅費）并存的制度。分析研究厘清資源稅費制度關系，這是梳理礦業經濟關系、推進資源稅費改革和修改完善《礦產資源法》的基本要求，具有重要的現實意義。

1 資源稅費制度關系現狀

1.1 資源稅費制度概況

資源稅是依據《中華人民共和國資源稅（草案）》（1984）和《中華人民共和國資源稅暫行條例》（1993），從1984年10月1日開始征收；征收方式是以資源產品為課稅對象，從量計征；開征的目的是調節資源開采中的級差收益，促進資源合理利用；基本性質是國家憑借政治權力的課稅；由稅務機關征收，具有強制性、規范性、無償性等一般稅收的特點。

資源補償費依據《中華人民共和國礦產資源法》和國務院令第150號發布的《礦產資源補償費征收管理規定》，從1994年4月開始征收；征收方式是以礦產品銷售收入為征收對象，從價計征；開征的目的是維護國家對礦產資源的財產收益，保障和促進礦產資源勘查、合理開發和保護；基本性質是礦產資源國家所有權收益；由礦政主管部門會同財政主管部門征收，實行與回采率掛鉤的征收辦法，具有專業特點和符合國際通行做法。

1.2 資源稅費制度實施結果

多年的實踐證明，礦產資源稅費制度不僅為建立礦產資源有償開采和礦業權有償取得制度，為我國建立符合社會主義市場經濟要求的礦業新秩序發揮了重要作用，提供了制度保障；而且也為國家取得了一定的財政、財產收入。據有關統計年鑒資料分析，從2000-2009年的10年，全國礦產品累計銷售收入104400.10億元，共征收資源稅1639.32億元，資源補償費533.49億元。

1.3 資源稅費制度存在的主要問題

(1)資源稅費標準低，助長了資源浪費和環境惡化，開征目的未能實現。

我國資源稅費制度是20世紀末建立的，當時考慮到礦山企業經濟效益普遍不高，資源稅費率標準較低。資源稅標準雖已多次調整提高，也仍在5%以下；而近年礦產品價格暴漲，體現國家所有權益的礦產資源補償費費率一直未能調整，其制度標準為0.5%-4%，平均為1.18%。前10年累計年均實際資源稅率為1.58%，而資源補償費率僅為0.51%，即資源稅費合計與礦產品銷售收入之比為2.09%，遠低于國外“權利金”一般為2%-10%的水平。此外，我國還沒有設置因開采礦產資源造成生態環境損失補償的收費，導致礦產品成本不完全、不真實。我國經濟快速增長，實際上是靠過多的資源消耗及資源變相大量出口來維持，卻以犧牲子孫后代的利益為代價，并把環境惡化的后果留在國內。

據財政部科研所孫剛先生研究表明：“開征資源稅的初衷主要是調節級差收入，維護資源的合理開采。由于資源稅的稅額確定得不盡合理，納稅人稅收負擔仍顯不平，礦山企業之間苦樂不均在所難免。更重要的是，由于資源稅列為地方稅，調節級差收入的目標落空。”[1]

(2)資源稅費功能不明確，制度關系紊亂，妨礙礦產資源國家所有權的到位。

資源稅在設立之初是一種調節稅，即調節開發自然資源的單位因資源結構和開發條件的差異而形成的級差收益，對資源產品所開征的稅種；而礦產資源補償費開征的目的是維護國家所有的礦產資源財產權益。這在資源稅費立法初始是明確的。到1994年資源補償費已按國家規定開始征收。但在1994年稅改中又把資源稅征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業是否贏利實行普遍征收，使資源稅既具有調節級差收入性質，又擴展到還具有資源補償費的性質。1994年國家稅務總局的三個司主編的《中華人民共和國新稅制度通釋》（以下簡稱為《新稅制度通釋》）中說資源稅是既體現資源有償使用，又體現調節級差收入，發揮兩種調節分配作用的稅種。礦產資源補償費雖法定為國家所有的礦產資源的財產權益，僅因一個“費”字的稱謂，卻被列為行政事業性收費目錄之中，進一步混淆了資源稅費的不同性質和功能。爾后，資源稅一調再調，而資源補償費卻又以怕“企業負擔太重”為由一直未調，致使2000-2009年的10年中資源稅與資源補償費之比為3.07：1，造成了“稅強費弱”的既成事實，妨礙資源補償費實現維護國家所有權功能的發揮。

(3)礦產資源收益分配不合理，助長了“以礦生財”的沖動和地方與中央的博弈。

進入21世紀以來，隨著礦產品價格大幅度上漲，資源產品收益翻番；但是由于資源稅費實行的定額稅、費率，礦產品漲價增加的收益幾乎全部落到企業和個人手中。現行資源稅費制度扭曲了資源收益分配機制，導致礦產資源國家所有權益大量流失，而國民不僅享受不到“資源的祝福”和礦產品漲價的收益，反而要因漲價高額付出和承受環境損失的代價。

由于資源稅是地方稅，資源補償費并沒有采取財政轉移支付的方式而是直接與地方分成，發展到礦業權“價款”擴大化，地方政府進而越權擅自額外征收“礦產資源有償使用費”。不少地方政府憑借著對礦產資源的實際控制與中央博弈，致使礦產資源國家所有權難到位，被肢解。

2 對影響資源稅費制度關系有關問題的思考

資源稅費制度關系紊亂，源于制度缺陷尤其是對有關問題認識的局限性，有待進一步反思探討。

2.1 關于資源稅調節礦產資源級差收益目標落空的原因

礦產資源級差收益是指因資源的豐度和客觀位置差異而產生的，企業或經營者占用開發國家所有的劣等以上礦產資源獲得的超額利潤。占用開發“淺、近、易、富”的礦產資源，可以獲得級差收益，這是人所公知的不爭事實。但是由于礦產資源有別于土地等自然資源，具有隱蔽性等自然屬性，導致現實中存在無法回避的問題：一是礦產資源產權價值（包括絕對收益和級差收益）和礦業權價值共存于礦產品的總價值中，三者并無明顯邊界，因此，對其級差收益難以確切計量。二是“級差”雖是自然形成，但是發現“級差”卻離不開礦業權人資本和勞動的投入。因此，世界絕大多數國家并不開征類似我國資源稅性質的“超額利潤稅”，而是按“比例分成”的辦法，讓渡部分級差收益，鼓勵礦業權人進行風險投資。三是“級差”只是一個相對的、動態的概念，不同發展階段、不同技術經濟條件下，對礦產資源“淺、近、易、富”有不同的標準。因此，“法定規范性”的資源稅是無法適應地質技術經濟條件的多樣性和多變性的。上述問題正是我國資源稅調節級差收益目標落空的直接原因；也是世界上絕大多數國家并不把資源的絕對收益和級差收益截然分開而開征資源稅；而是由礦政專業主管部門會同財政主管部門按照礦產品銷售收入一定比例，從價或從量計征“權利金”的道理所在。

2.2 關于資源稅取代資源補償費的理論不可行性

(1)從經濟學角度來看，礦產資源是經濟資源，在社會生產的過程中是以生產要素身份參與礦業生產，并以這一身份參與社會產品的分配。正如馬克思所說：“……在分配上出現的是地租，工資、利息和利潤，而在生產上作為生產要素出現的是土地、勞動、資本。……所以，分配關系和分配方式，只是表現為生產要素的背面。”[2]這里所說的土地是廣義的，也包括礦產資源。礦產資源是以生產要素的身份，以在創造國民收入中所處的地位和實際貢獻參與初次分配。嚴格意義的稅收則屬于國民收入再分配層次。倘若以資源稅取代與國外“權利金”相同的礦產資源補償費，則是混淆了不同分配層次，“以再分配取代初次分配，勢必造成對生產要素的侵奪，從而影響到社會生產的正常運行。”[3]這也正是現實經濟生活中，不少地方政府涉礦違法、“以礦生財”導致礦業經濟關系紊亂、礦業秩序久治難安的根本原因。礦產資源補償費是國家憑借財產權力征收的被耗竭的資源代價，是礦產資源國家所有權的經濟實現，也是實施國有資源資產“保值、增值”原則的必然要求。

(2)從稅收理論角度來看，稅收是“作為政治權力行使者的國家為了實現其滿足社會公共需要的職能，憑借政治權力按照法律規定的標準參與國民收入的再分配，無償取得財政收入的一種手段。”[4]盡管資源稅有聚財、調控職能，但不能直接對國有資源資產發揮“保值、增值”的效能。美國、澳大利亞等礦業生產國，雖然在“費”、“稅”名稱上無嚴格區分，但他們的解釋、計征辦法以及征管與歸宿都有明確區別。我國的資源稅則是憑借政治權力和所有權的課稅（詳見《新稅制通釋》P204）。有關學者研究指出：“國家政權與財產權是完全不同性質的權利，如同政治國家與市民社會一樣，是完全不同的兩個領域，他們各有各的章法，不應混同。”[5]

(3)從法理角度來看，資源稅也無法取代礦產資源補償費。礦產資源屬于國家所有，即全民所有，由國務院行使對礦產資源的國家所有權，這是我國《憲法》和《礦產資源法》明確規定的。維護國家對礦產資源的財產權益，是國務院令第150號明確規定的礦產資源補償費征管的目的和其制度的基本功能，這也是作為地方受益稅的資源稅無法實現的目標。國家所有的財產所有權的最終體現和根本標志在于財產收益分配權。放棄財產收益分配權，就等于放棄了財產所有權。若以“費”改“稅”為由，把實質上的地方受益稅的資源稅取代類似國外“權利金”的資源補償費制度，雖然迎合了地方對礦產資源權益的追求，掩蓋現行財稅制度的一些缺陷，緩解分稅制實施的壓力，但是卻肢解了礦產資源國家所有權，導致國家所有的礦產資源實際上是地方化，助長地方與中央的博弈，造成有法不依的嚴重后果。

“繼續推進‘費’改‘稅’，全面改革資源稅”，這是國家“十二五”規劃綱要的既定原則。我國資源補償費類似于國外普遍征收的“權利金”，體現的是國家所有的礦產資源的財產權益，并非行政性收費。資源稅費改革的目標與歸宿，事關重大，影響久遠。必須摒棄狹隘的部門利益和地方利益，排除行政權力對礦產資源國家所有權行使的過度干擾，從國家的整體利益和經濟全局出發，理性分析、研究和理順資源稅費制度關系，未雨綢繆，審慎推進。建議國土資源部審時度勢，協同財政主管部門在資源稅費改革整體方案設計和實施推進中依法行政，主動作為。

[1]孫剛.我國資源稅費制度存在的問題及改革思路[J].稅務研究,2007(11):30-33.

[2]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯選集(第二卷)[M].北京:人民出版社，1970：87-88.

[3]丁志忠.礦產資源經濟權益（租、稅、費）理論及管理制度研究[R].北京：中國地質大學,2004.

[4]鄧子基.財政理論專題研究[M].北京：經濟出版社,1998.

[5]鄢一美.國家所有權實現方式——中國物權制度改革重中之重[J].河北法學,2002(4):24-27.

F810.424

B

1672-6995(2011)07-0009-03

2011-06-27

文正益（1944-），男，湖南省寧鄉縣人，國土資源部咨詢研究中心研究員，主要從事礦產資源經濟和礦政管理研究。