礦產資源合理利用規制綜述

■ 劉建芬

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出“加強礦產資源勘查、保護和合理開發。”通過我國礦產資源合理利用規制綜述，可以看出中國礦產資源政策導向明確，在可持續發展的前提下，保證礦產資源開發利用能夠滿足本國經濟社會的發展需求。

1 礦產資源合理利用制度的相關法規

在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國礦產資源法》的指引下，中國制定了一系列的政策和相關法規。初步建立了中國礦產資源的管理法律、法規體系框架，使礦產資源及其勘查開發與管理進入有法可依的軌道。從而對促進礦產資源合理開發利用，保障與推進礦業的改革與發展起了重要作用。礦產資源合理利用制度是礦產資源保護立法的基本內容，也是合理利用立法的重要組成部分。改革開放以來，中國陸續出臺了大量與礦產資源合理利用相關的法律、法規。

(1)1986年3月，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過、1996年8月29日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議討論通過修改后的《中華人民共和國礦產資源法》中第三條、第七條、第二十四條和第三十條提出，國家保障礦產資源的合理開發利用，對礦產資源的勘查、開發實行統一規劃、合理布局、綜合勘查、合理開采和綜合利用；在開采主要礦產的同時，對具有工業價值的共生和伴生礦產統一規劃，綜合開采，綜合利用。

(2)1987年4月29日國務院頒布的《礦產資源監督管理暫行辦法》第一條和第七條提出了：加強對礦山企業的礦產資源開發利用和保護工作的監督管理，礦山企業開發利用礦產資源，要加強開采管理，選擇合理的采礦方法和選礦方法，推廣先進工藝技術，提高礦產資源利用水平。

(3)1994年3月26日國務院令第152號發布的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第二十四條提出：全國礦產資源的分配和開發利用應當兼顧當前和長遠、中央和地方的利益，實行統一規劃、有效保護、合理開采、綜合利用。

(4)1997年7月3日國務院令第222號修改的《礦產資源補償費征收管理規定》第一條和第二十三條明確指出：為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益；采礦權人從尾礦中回收礦產品、開采未達到工業品位或者未計算含量的低品位礦產資源，可以經批準減繳礦產資源補償費。

(5)1998年2月12日國務院令第241號發布的《礦產資源開采登記管理辦法》第十四條規定：登記管理機關（國務院地質礦產主管部門，省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門）應當對本行政區域內的采礦權人合理開發利用礦產資源、保護環境及其他應當履行的法定義務等情況依法進行監督檢查。采礦權人應當如實報告有關情況并提交年度報告。

(6)2002的出臺的《中華人民共和國清潔生產促進法》第二條規定：要不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備等，提高資源利用效率。

(7)2004年12月29日通過的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第三條和第三十六條指出：礦山企業應當采取科學的開采方法和選礦工藝，減少尾礦、矸石、廢石等礦業固體廢棄物的產生量和貯存量，防止造成環境污染和生態破壞，促進清潔生產和循環經濟發展。

(8)2007年《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國水污染防治法》提出了合理使用與節約能源，加強對水資源的合理利用和保護。

(9)2009年1月1日起開始實施的《中華人民共和國循環經濟促進法》，第一條、第二十二條、第四十六條和第五十三條等提出了：要統籌規劃，合理開采礦產資源，具有工業價值的共生和伴生礦實行綜合開采、合理利用；并制定合理的開發利用方案，采用合理的開采順序、方法和選礦工藝。違規者給予罰金或吊銷營業執照等處罰。

(10)2009年5月1日開始實施的《礦山地質環境保護規定》第一條、第三條、第四條提出:礦山地質環境保護，堅持預防為主、防治結合等原則。明確了國土資源部及縣級以上地方國土資源行政主管部門的職責，使礦山地質環境保護有了法律依據，進一步明確了礦山地質環境保護的責權利界定。

(11)2009年11月，國土資源部出臺的《保護性開采的特定礦種勘查開采管理辦法》(國土資發〔2009〕165號)第一條、第十五條、第十六和第十七提出了保護性開采的特定礦種與其他礦種共、伴生的開采要求；在開采主采礦種時，造成綜合利用的保護性開采的特定礦種采出量超出開采總量控制指標時，采礦權不得超開采總量控制指標銷售，同時，開采非保護性開采的特定礦種的礦山企業在開采其他礦產過程中，新發現礦區內有共生或伴生保護性開采的特定礦種的，要向當地國土資源管理部門報告，經資源儲量評審備案后，依據評審結果，納入礦產資源規劃。

(12)2010年出臺了《礦產資源節約與綜合利用專項資金管理辦法》，獎勵資金采取“以獎代補”方式，對節約與綜合利用礦產資源取得顯著成績的礦山企業給予獎勵，支持礦山企業提高礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率。

2 礦產資源合理利用制度的相關政策

(1)1987年5月6日，國家經委、財政部《關于對國營工業企業資源綜合利用項目實行一次性獎勵的通知》指出：國家對企業開展綜合利用取得成效的項目給予一次性獎勵，獎金水平與綜合利用的經濟效益掛鉤。1987年6月8日，國家經委、財政部、商業部、國家物資局關于進一步開發利用再生資源若干問題的通知中指出：開發利用再生資源是資源綜合利用的重要組成部分。

（2)2003年12月23日，國務院新聞辦發表了《中國的礦產資源政策》白皮書，這是中國首次就礦產資源政策發表白皮書，《白皮書》強調了礦產資源的可持續發展和合理利用。

（3)2005年3月5日的第十屆全國人民代表大會第三次會議上，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中明確提出：要加強礦產資源開發管理，注重能源資源節約和合理利用，大力發展循環經濟。

（4)2005年8月18日國務院28號文《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》中指出：整頓礦產資源開發中的各類違法違規行為，規范開發活動，建立和維護良好的開發秩序。

（5)2005年9月21日，國家發改委《關于做好煤炭資源開發規劃管理工作的通知》中指出：要按照煤炭生產開發規劃與煤炭資源勘查規劃相結合、礦業權設置方案與礦區總體規劃相結合的要求，做好煤炭資源勘查規劃、煤炭生產開發規劃、礦區總體規劃、礦業權設置方案之間的銜接工作，實現煤炭資源的合理布局、有序開發。

（6)2006年國務院辦公廳108號文《對礦產資源開發進行整合的意見》中明確指出：對礦產資源開發進行整合是集中解決礦山開發布局不合理，實現資源規模化、集約化開發的重要手段，是調整礦業結構、促進礦業經濟增長方式轉變的有效途徑。

（7)2007年國務院15號文《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》中指出：推進資源綜合利用。落實《“十一五”資源綜合利用指導意見》，推進共伴生礦產資源綜合開發利用和煤層氣、煤矸石、大宗工業廢棄物、秸稈等農業廢棄物綜合利用。

（8)2007年國務院36號文《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》中對合理利用能源資源，提出了《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》、《單位GDP能耗監測體系實施方案》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》和《主要污染物總量減排統計辦法》、《主要污染物總量減排監測辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》。

（9)2009年10月26日，12部委聯合下發國土資發[2009]141號文《關于進一步推進礦產資源開發整合工作的通知》，要求綜合運用經濟、法律、技術和必要的行政手段，依法推進整合。逐步建立以規劃為龍頭，以礦業權管理為核心，以準入制度為引導，以礦業權計劃投放為調節的礦業權管理制度體系；采用科學的采礦方法和選礦工藝，使礦產資源開發利用水平明顯提高；形成部門協作、上下聯動、共同推進礦產資源合理開發利用的長效機制。2009年12月15日，國土資源部辦公廳下發國土資廳發[2009]91號文《關于抓緊做好礦產資源開發整合實施方案編制工作的通知》，進一步明確了礦產資源開發整合實施方案編制工作的要求和審查要點，并規定整合方式以經濟的、法律的為主。

3 礦產資源合理利用的主要管理問題

雖然礦產資源合理利用規制建設已經越來越引起我國政府的關注，但規制多是簡要而抽象地規定了一些鼓勵開展礦產資源綜合、合理利用的政策、方針，但缺少可行、有力的措施和具體明確的執法主體，在執行中大打折扣，主要是定位模糊、缺乏強制力和缺乏有效的管理。

3.1 礦產資源合理利用定位模糊

有時把礦產資源合理利用作為原則，有時把它作為制度，還有時把它作為政策。在執行中很難定位礦產資源合理利用。若將礦產資源合理利用作為原則，則過于抽象，確定性程度不高；若作為政策對策，則過于狹隘，不夠穩定。因此，只有將礦產資源綜合利用作為一項法律制度來認識，通過具體的規范體現礦產資源綜合利用制度的指導性、可操作性等，才能更好地發揮其價值與功效。

3.2 礦產資源合理利用規制缺乏強制力

到目前，中國尚無礦產資源合理利用基本法，也缺乏專項法規。從現有的法律和政策規定看，礦產資源合理利用作為一項法律制度并不完善，沒有達到法制化的程度。現有政策的連續性及政策的支持力度也不能適應形勢發展的需要，有關礦產資源合理利用法規的指導性和可操作性不強，缺乏有效的激勵政策和運行機制。對礦產資源合理利用缺乏有效的市場監管，市場價格驅動機制尚未形成，技術服務體系能力建設滯后，部分地區還存在政策落實難、執行中有偏差等問題。同時，國家也還沒有出臺指導礦產資源合理利用的專項規劃和推進計劃，礦產資源利用的指標和核算體系也不健全。

3.3 礦產資源合理利用缺乏有效的管理

在資源的開采環節，礦山企業“小、散、亂”，礦產資源的回收率較低；在冶煉加工環節，生產裝備和工藝落后，企業規模不經濟，能源資源消耗高，產業鏈短。近年來，主要礦產的儲量增長速度低于產量的增長速度，而產量的增長速度又低于消費量的增長速度。采礦過程中；開采者邊探邊采，以采代探；亂采濫挖，大礦小開；重采輕治，利用率不高，破壞環境等問題時有發生。

4 促進礦產資源合理利用的相關政策建議

4.1 健全礦產資源法律法規體系

完善礦產資源開發利用與保護等方面的相關法律法規和規章，加快修訂并完善《礦產資源法》。加快礦產資源合理利用的相關政策建設和配套政策的出臺，對礦產資源合理利用進行準確界定。對全國礦產資源的實際利用狀況進行一次全面摸底調查，在總結經驗教訓的基礎上制定一套切實可行的促進礦產資源合理利用的政策。確定獎懲標準，加大獎懲執行力度。

4.2 完善礦產資源有償使用制度

深化礦產資源有償使用制度，嚴格執行礦業權有償取得制度，健全資源開發成本合理分攤機制，完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的礦產資源價格形成機制，調整礦業權使用費標準，修訂礦產資源補償費征收管理規定，制訂國家出資形成的礦業權處置辦法，促進資源合理利用。合理調整礦產資源有償使用收入中中央和地方的分配比例關系，向資源原產地傾斜。完善礦產資源有償收益使用管理，制定地質勘查基金項目收益分配具體辦法，促進礦產勘查開采良性循環。

4.3 完善礦業權管理制度和市場建設

按照分類分級管理，完善礦業權審查管理制度，科學設置礦業權。大力培育和規范礦業權市場，明確準入條件，加強監管，實行礦業權信息公開化，營造公平、公正、公開的市場環境，推進礦業資本市場、技術市場的發展，促進市場配置資源和宏觀調控有機結合。

4.4 設立礦產資源合理利用專項資金，建立監督機制

目的是幫助礦產資源相關企業實現礦產資源的合理利用，實現節約資源，降低消耗。基金會的性質屬于國家強制的獨立組織。基金來源包括國家和礦產資源相關企業，由國土資源部委托相應的管理機構負責行使基金會職責，并負責日常工作。

4.5 盡快組建國家國土督察局

為確保礦產資源供需“立足國內”，充分利用好“兩種資源、兩個市場”，在保國內經濟增長戰略決策全面貫徹實施的方針下，采取一系列的重要措施，如在國家土地督察局的基礎上，迅速組建國家國土資源督察局，增配督察人員，將礦產資源合理利用納入其督察范圍，有效指導和監督地方政府對礦產資源規劃的執行情況，加大礦產資源合理利用的管理力度，實現節約資源，降低能耗的目的，實現國土督察的“雙保（保土地，保礦產）”作用。

4.6 加快出臺礦業企業整合政策

加快出臺礦業企業整合政策，以促進中小型礦山整合，實施礦山企業規模化、集團化經營戰略，組建較大的礦業集團，以抗衡國外的礦業集團的競爭，并最大限度地減少出口企業個數。學習經濟發達國家對戰略礦產資源的管理方法，盡快收回外企投資的關系國家經濟的戰略礦產資源的“兩權”。

4.7 建立重要礦產資源保護利用機制

根據開發情況，有些地方出現了資源枯竭或將要枯竭的情況，因此，有必要建立重要礦產資源接續基地。隨著工業化進程加快，石油、鐵、銅、鋁等大宗重要礦產資源的對外依存度不斷提高，資源環境約束加劇，已成為制約經濟社會發展的重要因素，我們要利用中央地勘基金，鼓勵重要礦產資源的勘查，積極推進石油、銅、鈾等重要礦產資源國家戰略儲備和商業儲備。而對我國稀缺或不可再生的重要礦產資源不再鼓勵外商投資勘查開采；限制或禁止高物耗、高能耗、高污染外資項目準入我國。

[1]中國科學院礦產資源領域戰略研究組.中國至2050年礦產資源科技發展路線圖[M].北京:科學出版社,2009.