省級以下國土資源管理體制改革研究

■ 易 明/唐 韜

（1.中國地質大學（武漢）經濟管理學院，湖北 武漢 430074；2.武漢凱迪電力股份有限公司，湖北 武漢430074；3.清華大學，北京 100084）

1 省級以下國土資源管理體制改革取得的成效

1.1 宏觀調控能力有所增強

國土資源管理權利的分散，直接導致我國政府的宏觀調控能力減弱。不斷擴張的地方政府國土資源管理利用的職能，降低了中央對地方的調節能力。我國社會是屬于中央集權的體制，國家對社會宏觀調控能力的強弱直接影響到國家綜合實力的發展。國土資源包括土地、礦產等關系到人們生存的資源，因此，對國土資源集中于中央統一管理，實施垂直管理體制，并對地方國土資源管理進行有效管理和監督，將對宏觀調控起到至關重要的作用。

1.2 國土資源得到了有效保護

首先，積極推行了基本農田的建設和保護。體制改革后，各個地區都推行了對基本農田的建設和保護工作，江西推行的“造地增糧富民”工程，重慶、湖北推行的“移土培肥”工程，四川推行的“金土地”以及湖北推行的“興地富農”高標準基本農田建設工程對基本農田保護發揮了顯著的作用。隨著各地區基本農田建設、保護措施的加強，我國在全國31個省、市、自治區相繼成立了基本農田保護和建設示范區，2006年國土資源部在全國各省、市、自治批準設立的示范區達到116個。示范區的建設帶動了全國基本農田建設和保護的積極性，各地區紛紛建設高標準農田，基本農田建設和保護的行動形成了多部門集中投入、齊抓共管的局面。

其次，積極開展了土地開發整理復墾。改革開放后對土地開發整理復墾在全國展開，土地整理復墾也受到了黨中央和各級人民政府的關注。2008年，國土資源部發布了《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》，標志著之前十幾年來的土地開發整理復墾工作從起步階段發展到全面推廣階段，我國在保護耕地、補充耕地資源、優化農業用地結構、提高農業生產效率、以及保障糧食穩定供給和生態環境保護等方面都取得了卓越的成效。

1.3 領導機制得到優化

省級以下國土資源主管部門實施垂直管理后，對各級人民政府和國土資源主管部門的土地審批權限以及國土資源規劃、利用等權限進行了嚴格劃分，省級以下國土資源主管部門領導干部的任免權限上收到省、市級國土資源主管部門，使得人事管理層更加緊密，為更好地規劃各地區的土地利用提供了有力保障。不僅如此，這次改革積極開展了國土資源主管部門領導干部交流，實行上下級交流、輪崗交流、異地交流等，實現了各地國土資源利用信息共享，為強化國家國土資源管理、提高管理效率提供了條件。

2 省級以下國土資源管理體制改革后仍然存在的問題

2.1 垂直管理體制實質上是半垂直的

省級以下國土資源管理體制改革實質上是指省級以下國土資源主管部門的用地審批權和部門領導干部的人事權，由地方黨委管理為主改為由上級國土資源主管部門管理為主。主要目的是要強化國土資源主管部門和省級人民政府對國土資源管理的執法監督職能，減少地方國土資源利用中的違法事件。但是，依照現實情況看來，違法事件雖然有所減少，但是大案要案時有發生，這也表明我國現行的國土資源管理體制有缺陷，我國當前對省級以下國土資源實行的垂直管理并未真正實現，還只是一種半垂直管理。

第一，國土資源管理受限。進行垂直管理后國土資源的人事任免權上收了一級，但是地方國土資源的財權、物權仍歸地方政府管理。在這樣一種半垂直管理體制下，省級以下國土資源主管部門要服從于上級主管部門的管理，履行國土資源管理的職責。而省級以下國土資源主管部門也受地方人民政府的管理，做出的決策要服務于地方經濟的發展需要。因此，省級以下的地方國土資源主管部門對國土資源的管理同時受上級主管部門以及同級主管部門的限制。由此可見，我國地方國土資源管理處于夾在上級管理部門和地方人民政府之間的尷尬地位，地方國土資源管理受到了兩方的牽制，無法執行嚴格的國土資源管理政策。

第二，國土資源管理監督缺位。實行垂直管理體制后人事罷免權不在同級政府，導致了各級國土資源主管部門間監督的缺位。首先，地方部門監督缺位。省級以下國土資源管理體制改革后，干部的管理權限發生了變化，地方的部分權限上收到了上級主管部門，使得地方基本沒有參與對國土管理部門領導的監督。其次，上級部門監督缺位。一是監督形式單一，主要依靠群眾信訪、下級的上報材料以及去下級巡視等途徑進行了解，僅僅局限于國土資源管理系統內部。二是監督缺乏深度，上級管理部門對下級部門的監督僅限于表面的材料，因此，無法對下級管理部門進行有深度的監督。三是監督受到地域的限制，對于國土資源利用的準確信息，上下級存在信息不對稱，下級只會反映利好的消息，而由于上下級存在地域的距離，上級不可能對每個項目進行全面了解，這就導致監督失效的發生。

2.2 缺乏完善的人事管理機制

領導干部的管理沒有明確的規章制度。按照改革后的國土資源管理體制規定，國土資源上級主管部門負責下級管理部門的人事調配、人員思想作風建設等工作。但是由于上級主管部門沒有成立相應的機構管理下級部門的人事工作，沒有建立與現行管理體制相適應的人事管理制度，以致省級以下國土資源部門的人事管理出現了體制空缺。

第一，領導干部的成長受限。國土資源上級主管部門擁有對下級主管部門領導的任免權限，對干部的選拔任用有兩個途徑，一種是同級部門內部提拔，另外一種是在不同級別的部門提拔。然而同一級別的部門領導設置的個數有限， 2004年到現在，從國土資源管理系統內流出的領導干部只有4名，從外系統流入國土資源系統的干部也只有十幾名，那樣下面的同事就很難提拔到領導職位上來。不同級別的提拔也面臨同樣的問題，領導干部的崗位比較穩定，除非到了退休年齡或其他特殊因素，領導干部的職位才會面臨空缺，下級領導才有機會提拔到上級部門。因此，國土資源主管部門的人員普遍上升幾率不大，缺乏有效的激勵。

第二，領導干部交流受限。國土資源部門基本上處于長期封閉的狀態下，國土資源部門的干部難以調入其他部門任職，崗位只能在國土資源部門內部交流，因此，國土資源管理部門干部基本都是工作經歷單一。按照我國相關法律法規的規定，黨政機關處級以上領導干部，在同一職位的任用期滿10年，就應該與其他部門交流，更換崗位。然而，在現行的國土資源管理體制下，國土資源部門的領導干部無法按照相關法規規定與其他行政單位進行交流，這也是現行的國土資源管理體制的問題。

2.3 監察制度并非長效

改革后的省級以下國土資源管理體制實施后，進一步強化了省級人民政府和國土資源主管部門的執法力度和監察責任，建立起了國土資源監察制度。國土資源監察制度作為我國國土資源保護體系的重要組成部分，在國土資源規劃管理中發揮著重要作用。但是，這種國家國土資源監察制度并非長效的。

3 完善省級以下國土資源管理體制的政策建議

3.1 完善垂直管理體制

為保證我國國土資源事業的健康、穩定、長期發展，中央及各地區應盡快完善、實施并落實省級以下國土資源部門的垂直管理體制。國土資源部門的上級單位應將省級以下國土資源部門的“人權、財權、物權”全部上收，盡早對省級以下國土資源部門的“人權、財權、物權”實行統一管理，保證并實現責、權、利的真正統一，使國土資源系統實現名副其實的垂直管理，避免地方國土資源部門受到上級管理部門與地方人民政府的雙重管理和制約，使地方國土資源部門免受地方政府的干擾，給地方國土資源部門創造一個良好的工作環境，保證地方國土資源部門工作的正常開展。完善省級以下國土資源部門的垂直管理體制，不僅能夠調動起各級國土資源部門的工作積極性和提高辦事效率，也能對中央的決策及時地進行傳達和落實，有利于工作的順利開展。另外，在完善和實施國土資源系統垂直管理制度的同時，加強各地區國土資源部門與其他各職能部門的交流和協作，保證國土資源工作的順利進行。

3.2 健全人事管理制度

為了保證地方國土資源部門人才隊伍總體上擁有高素質、高水平的專業技能、穩定的思想和積極的工作態度，省級國土資源部門可根據實際情況，建立適合本省、市、自治區國土資源部門長期穩定發展的人事管理制度。制定長期的干部培養計劃，全面提高國土資源人才的專業技能和管理能力，保證地方國土資源部門人才高素質、高水平；制定完善的崗位責任制度，進一步明確各崗位的職責和標準要求，完善考評機制，加大對職工工作能力的考核力度，杜絕人浮于事、無所事事的現象發生，保證各工作崗位的高效率；制定有效的干部激勵制度，確立科學合理的激勵方案，以充分調動起每位職員的工作積極性；加大各領導干部的內外部輪崗交流的力度，增強領導干部的各項工作技能和工作適應能力，并且保證國土資源部門良好的工作氛圍和人才隊伍的活力。

3.3 建立長效監督制度

為了進一步完善我國國土資源的保護體系，以杜絕國土資源違規事件的出現，省級人民政府可制定出具有地方特色的長效監督管理制度，使得行政管理機構在監督管理具體問題時，有法可依。強化內外部紀檢監察部門的作用，賦予其必要的監督管理權力。紀檢監察部門的執法工作要從問題源頭上開始監督和治理，防患于未然；發現問題后，及時處理，加大懲罰力度，懲一儆百，必須做到有法可依、執法敢嚴、違法必究。在國土資源部門內部，加強對領導干部的思想教育，強化規范執法、廉潔自律和優化服務的意識，加大反腐倡廉工作的宣傳，使領導干部能夠做到依法行政，公正辦事。

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