我國礦業經濟分區問題研究的回顧與展望

■ 王來峰/陳興榮,2/羅利波,3

（1.中國地質大學（武漢）經濟管理學院，湖北 武漢 430074；2.中國地質大學（武漢）數理學院，湖北 武漢430074；3.湖北省國土資源廳規劃處，武漢 430070）

1 我國礦業經濟分區工作的歷史回顧

1.1 計劃經濟時期的礦產資源經濟區劃工作

20世紀80年代初期，在地質部改組為地質礦產部之后不久，基于新增加的“對礦產資源開發利用進行監督管理”的職能，就有管理者開始探討開展礦產資源經濟區劃工作問題。1983年，張家驥在探討成礦遠景區劃的深化問題時，提出應在成礦遠景區劃成果的基礎上開展以研究生產力布局為主要目的的礦產經濟區劃，并認為通過劃分礦產資源經濟區可提出礦產開發布局的合理方案，為國家制定礦產資源政策和礦產開發規劃提供依據[1]。自1986年開始，礦產資源經濟區劃工作進入試點研究階段，先后實施了國家“七五”科技攻關重點項目——305項目Ⅳ4專題“新疆主要礦產資源、主要成礦區帶和重要礦床的技術經濟條件分析”、地質行業科學技術發展基金資助項目（88155）“中國西部礦產資源地質技術經濟條件分析和地質勘查發展戰略研究”和國家科委項目（9128）“黑龍江省礦產資源地質技術經濟條件分析和開發利用戰略研究”①國家軟科學9128項目課題組.黑龍江省礦產資源地質技術經濟條件分析和開發利用戰略研究，1993。等項目[2][3]，礦產資源經濟區劃與礦產資源地質技術經濟條件分析、經濟發展對礦產資源需求分析成為制定區域地質勘查和礦業發展戰略的三大基礎。1993年10月，經地質礦產部、國家計委批準立項，全國第一輪地質礦產資源經濟區劃研究開始正式實施，礦產資源經濟區劃工作進入全面展開階段。該階段的區劃研究工作分全國和省（自治區、直轄市）兩個層次進行，全國性礦產資源區劃工作由地質礦產部政策法規司和中國地質礦產經濟研究院負責，并設立“礦產資源基礎和相關產業布局（含專題圖編制）”、“經濟發展對礦產資源的需求預測”、“礦產資源可供性評價系統研究”和“礦業城市及其發展問題研究”四個專題；各省（自治區、直轄市）的礦產資源經濟區劃工作由各省（自治區、直轄市）地質礦產局分別立項開展研究工作。1994年4月，地質礦產部政策法規司主持召開了全國地質礦產資源經濟區劃項目研究工作會議，并于1995年1月舉辦全國第一輪地質礦產資源經濟區劃研討班，為礦產資源經濟區劃工作在兩個層次的順利實施奠定了基礎。1997年6月，全國項目總報告完成并通過了地質礦產部科技司的評審，于1999年2月以專著形式出版[4]；1996-1997年，各省（自治區、直轄市）項目報告先后完成。

1.2 與市場經濟體制相適應的礦業經濟分區工作

1998年3月，國土資源部成立后，基于礦產資源規劃、為礦業權審批服務的礦產資源規劃分區成為國土資源管理部門的工作重點，它也是與市場經濟體制相適應的礦業經濟分區工作的新領域[5]。同時，基于經濟區劃理論的傳統礦產資源經濟區劃工作雖未被提及，但在各級礦產資源規劃中還是被以礦業經濟區和礦業基地的形式加以運用。在第一輪礦產資源規劃編制過程中，全國礦產資源規劃的18個專題研究中專門設立了“區域性礦產資源”專題，并擬定了基于已有全國經濟區劃方案的“東部地區、中部地區和西部地區”的三大區域礦產資源規劃和“長江三角洲及沿江部分省區、環渤海地區、東南沿海地區、西南及華南部分省區、東北地區、黃河中游及相鄰地區、西北地區”的七大區域礦產資源規劃兩種方案，最后第一種方案被采納[6]；各省（區、市）也都根據各自的經濟區劃方案劃分了礦業經濟區和礦業基地，如湖北省劃分了鄂東南、鄂東北、鄂中南、鄂西南和鄂西北五大礦業經濟區[7]；部分市、縣也進行了礦業經濟區和礦業基地的劃分。因此，該階段的礦業經濟分區工作包含了礦業經濟區劃和礦產資源規劃分區兩大領域。在第二輪礦產資源規劃編制過程中，一方面全國礦產資源規劃的13個專題研究中專門設立了“礦產資源區劃研究”專題，繼續對礦產資源經濟區劃和礦產資源規劃分區進行研究①全國礦產資源規劃編制工作委員會.礦產資源規劃重大專題研究報告，2007；另一方面通過中國地質調查局“大調查成果集成整合與區域部署研究”計劃項目專項課題“礦產資源接續基地與礦業經濟區劃分綜合研究”開展類似于經濟開發區的“礦業經濟區”研究②中國地質大學（武漢）課題組.礦產資源接續基地與礦業經濟區劃分綜合研究，2009，擬在明確礦業經濟區功能定位的基礎上，劃分國家級礦業經濟區。至此，市場經濟條件下的礦業經濟分區工作實際包含礦業戰略區（礦產資源或礦業經濟區劃）、礦業規劃區（礦產資源規劃分區）和礦業經濟區三大研究領域。

2 我國礦業經濟分區理論的簡要綜述

2.1 礦業經濟分區的層次和類別

2.1.1 礦產資源經濟區劃

礦產資源經濟區劃被分為Ⅰ級（全國范圍的綜合性區劃）、Ⅱ級（跨省范圍的綜合性區劃）和Ⅲ級（專項經濟區劃）三個層次。其中，Ⅰ級區劃又稱總區劃，一般與全國經濟區劃成果完全一致；Ⅱ級區劃是跨省（區、市）區劃，一般也是與在全國經濟區劃成果基礎上所劃分的Ⅱ級經濟區基本吻合，只是將礦產資源結合進去后與成礦遠景區劃的Ⅲ級成礦區有一定聯系，如長江中下游鐵、銅多金屬礦產資源經濟區、三江有色金屬礦產資源經濟區和晉、陜、蒙、寧煤炭資源經濟區等；Ⅲ級區劃則因要突出礦產資源特色和重點而與經濟區存在較大差異，如遼南鐵礦資源經濟區、阿勒泰銅鎳鉛鋅有色金屬資源經濟區、新疆塔里木盆地石油資源經濟區等[8]。在省級的礦產資源經濟區劃中，還要在Ⅲ級礦產資源經濟區的基礎上進一步劃分礦產資源開發區，且礦產資源開發區的劃分不必遵循全覆蓋的原則③國家軟科學9128項目課題組.黑龍江省礦產資源地質技術經濟條件分析和開發利用戰略研究，1993。同時，鑒于在計劃經濟條件下探明儲量雖多但近期可利用者較少的問題，礦產資源經濟區又被分為可開發區和難開發區兩種類別[2]，后又將可開發區分解為優先開發區和潛在開發區[9]，有的學者或將其稱為最佳、潛在和最劣礦產資源經濟開發區[10]，此類分區的目的是為指導礦產勘查開發布局，使有限的勘查資金投入到近中期能開發的區域。

2.1.2 礦產資源規劃分區

在首輪礦產資源規劃中，礦產資源勘查開采規劃區均未予以分級，導致省、市、縣三級規劃沒能實現合理分工與銜接；在第二輪礦產資源規劃中，湖北省探索以礦業權審批發證權限為分級依據劃定規劃區，省、市、縣級規劃均既要嚴格落實上級規劃所劃定的規劃區，又要對本級發證礦區做出規劃安排，這樣便形成了省、市和縣級三個層次的勘查開采規劃區。在勘查開采規劃區的類別方面，也存在著認識逐步深化的過程。在國土資源部試點的湖州規劃中，規劃區被分為規劃開發區、規劃禁采區和其它區域；在湖北省試點的襄樊規劃中，則增加了規劃勘查區和規劃限采區，并重點闡述了限采區與禁采區的區別[11]。國土資源部在總結各地經驗后提出鼓勵、限制、禁止勘查或開采區的分類方案，并要求制定具體的鼓勵措施、限制條件和管理辦法。在第二輪礦產資源規劃編制過程中，國土資源部又增加了重點、一般勘查或開采區，因分類標準存在交叉而使爭論又起[12]。

2.2 礦業經濟分區的主要方法

2.2.1 礦產資源經濟區劃

礦產資源經濟區劃實際上包含劃定礦產資源經濟區和評價礦產資源經濟區兩大過程，每個過程都必然以區域礦產資源評價為基礎。在劃定礦產資源經濟區的過程中，首先要將研究區劃分為若干基本評價單元（如可以是按一定原則畫的棋盤格子，也可以是某一級別的行政單元），然后選擇影響單元內礦產資源開發利用的各類影響因素作為評價因子，對每個單元進行綜合評價后形成優劣指示值（即優度），以其作為單元中心點指示值再進行等值連線形成等值線圖[9]。一般以成礦條件、資源儲量、潛在價值等為評價因子形成資源等值線圖，以經濟發展、交通區位、市場需求等為評價因子形成經濟等值線圖，再將兩者疊加圈出資源高值和經濟高值相重合的區域作為礦產資源經濟區[13]。有時人們也會依據一定原則（如經濟區、自然區或行政區、種子法[14]等）先劃出若干礦產資源經濟區，然后再進行類似前面劃分礦產資源經濟區時的綜合評價，以確定各區的類型。因此，區域礦產資源綜合評價的指標設計、權重確定和方法選擇等成為礦產資源經濟區劃的首要問題。

2.2.2 礦產資源規劃分區

在兩輪礦產資源規劃編制實踐中，由于各省（區、市）對礦產資源勘查開采規劃區的理解不同，導致其劃區方法各異。例如，就規劃區邊界而言，浙江省要求應以盡量少拐點的折線表示，湖北省卻要求以實際地質界線等線條表示。但是，透過這些不同規劃實踐的表象之外，一些已達成共識的分區方法論正在形成。首先，規劃區劃分有一定次序，一般都依據法律法規或相關規劃先劃定禁勘區或禁采區之后，再劃定其他規劃區，而且禁勘區或禁采區的劃定依據已逐步達成共識；其次，規劃勘查開采區應有明確的界線，確定界線的依據既要考慮控礦構造單元的完整性，還應該從規模開發和便于管理的角度出發兼顧行政區劃，而已查明礦區儲量計算范圍、已設置礦業權礦區范圍及地形地貌等更是不可或缺；最后，勘查開采規劃區內要再劃勘查開采規劃區塊，并按照“一個區塊、一宗礦權”的原則來設置和管理礦業權。在分區方法論上達成共識固然重要，但更需要在實踐中開動腦筋探索更多新的分區思路和方法，以期通過不斷地總結完善后能早日形成行業規范。

3 研究展望

3.1 夯實礦業經濟分區理論

與我國經濟區劃實踐相同，在計劃經濟條件下的礦業經濟分區工作主要是以蘇聯的生產力布局理論為指導，而與社會主義市場經濟體制相適應的礦業經濟分區理論還遠未形成。礦業經濟分區的理論研究，一方面要繼續加強基本理論問題研究，既包括與經濟區劃和功能區劃的共性理論問題，如分區的層次和類別、分區的原則和依據、分區的程序和方法等，還包括由于礦產資源分布不均衡性和隱蔽性等特點使礦業經濟分區所具有的個性理論問題，如礦業經濟分區是否應全覆蓋、是否應有明確的地理范圍及如何劃定空間界線等[15]；另一方面還要從分區管理已成為政府在市場經濟條件下實現空間宏觀調控目標的重要手段這一時代特點出發，重點研究各類礦業經濟區與礦產資源戰略、礦產資源規劃和礦產資源政策等宏觀調控工具的協調機制及相應的調控思路和管理理念。

3.2 完善礦業經濟分區體系

隨著我國市場經濟體制的確立和礦業經濟分區實踐的深入，礦業經濟分區不再是單一的簡單分區，筆者認為它是一個多目標、多層次、由“礦業戰略區”、“礦業規劃區”與“礦業經濟區”的面、區、點相結合的綜合分區體系。在今后的礦政管理實踐中，我們要逐步形成一個兼容性強、實用價值高的礦業經濟分區體系。兼容性強是指將“礦業規劃區”與“礦產資源規劃分區”對接，將“礦業戰略區”和“礦業經濟區”與首輪規劃的“礦業經濟區”和“礦業基地”進行銜接并使之落到實處，以力求將原有的各類分區成果均能納入該體系；實用價值高則是指要使各類分區成果能融入礦產資源戰略、礦產資源規劃和礦產資源政策等宏觀調控工具之中并發揮各自功效，逐步形成行業標準的技術規范。

3.3 提出相應的分區管理政策

在計劃經濟時期內，礦產資源經濟區劃的成果是不同級別的礦產資源經濟區，其價值在于揭示地質勘查和礦業開發的區域次序。在市場經濟條件下，礦業投資已成為私人決策事項，礦業經濟分區的成果不再只是各級各類礦業經濟區，更能體現其價值的是與之配套的分區管理政策。在礦產資源規劃分區（礦業規劃區）中，礦政管理部門要對各類規劃區分別制定鼓勵辦法、限制條件和禁止事項，以引導投資者在礦業規劃區內的礦業活動，實現礦業布局的宏觀調控目標。這些分區管理政策有的已被提升為礦業權市場準入條件，并成為礦業權審批的重要依據。礦業戰略區和礦業經濟區的分區工作則還有待政府主管部門的試點推進，其管理政策更是需要在實踐中不斷地總結和完善。

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