科學(xué)謀劃 超前部署全面提升防災(zāi)減災(zāi)能力：訪國家防汛抗旱總指揮部辦公室常務(wù)副主任張志彤

防汛抗旱工作事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，事關(guān)人民群眾切身利益。2011年中央出臺1號文件并召開了中央水利工作會議，是水利發(fā)展史上極為重要的一年，同時也是氣候復(fù)雜多變，干旱、洪澇、臺風(fēng)等多發(fā)頻發(fā)的一年。在中央1號文件和中央水利工作會議精神指引下，在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，2011年防汛抗旱工作取得了全面勝利。近日，本刊記者采訪了國家防汛抗旱總指揮部辦公室常務(wù)副主任張志彤。

中國水利：2011年是實施 “十二五”規(guī)劃、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要一年，也是貫徹落實中央1號文件和中央水利工作會議、夯實民生水利基礎(chǔ)、推進(jìn)水利改革發(fā)展實現(xiàn)新跨越的關(guān)鍵一年。這一年，國家防辦在組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國防汛抗旱工作方面取得了哪些新的突破？

張志彤：2011年是極不平凡的一年，是我國水利改革發(fā)展迎來重大機遇的一年，也是防汛抗旱工作取得重大突破的一年。中央1號文件首次全面聚焦水利改革發(fā)展，出臺了一系列政策措施，吹響了加快水利改革發(fā)展的新號角。中央水利工作會議全面總結(jié)了我國水利改革發(fā)展實踐經(jīng)驗，深入分析了水利工作面臨的新情況新問題，明確提出了今后一個時期水利改革發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志對貫徹落實中央1號文件、防治水旱災(zāi)害、加強防汛抗旱工作作出重要指示。在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，在水利部黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在各司局、各單位的大力支持下，國家防辦精心組織，超前部署，防汛抗旱工作取得了許多新的突破。

一是全面啟動了山洪災(zāi)害非工程措施建設(shè)。2010

年以來中央財政分兩批安排38億元用于1 100個縣的山洪災(zāi)害防治非工程措施項目建設(shè)，列入2012年度規(guī)劃的剩余736個縣可以全部安排實施。國家防辦及時制定印發(fā)了建設(shè)技術(shù)要求、建設(shè)方案編制大綱等技術(shù)性文件，并先后分兩批召開督察會議，派出32個檢查組督促檢查各地項目建設(shè)。目前，各地項目建設(shè)正有序推進(jìn)。

二是加強了抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理。中央財政2011年加大了對抗旱服務(wù)組織的支持力度，先后分三批下達(dá)了24億元資金，支持冬麥區(qū)、長江中下游和西南地區(qū)17個省 （自治區(qū)、直轄市）的1 200支縣級抗旱服務(wù)組織購置抗旱設(shè)備，陳雷部長主持召開了全國抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理工作視頻會議，對全國抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理工作提出了明確要求，國家防總出臺了 《縣級抗旱服務(wù)隊建設(shè)管理辦法》，強化了抗旱服務(wù)組織的建設(shè)管理。

三是加強了防汛抗旱物資儲備和管理。2011年實現(xiàn)了國家抗旱物資儲備零的突破，中央新增了2億元抗旱物資和1億元防汛物資儲備，至此中央防汛抗旱物資儲備達(dá)到5億元。會同財政部出臺了《中央防汛抗旱物資儲備管理辦法》，在直屬機構(gòu)調(diào)用或國家防總啟動Ⅱ級以上應(yīng)急響應(yīng)時調(diào)用物資可實報實銷。

四是修訂了防汛抗旱經(jīng)費管理辦法。2011年水利部、財政部聯(lián)合發(fā)文修訂了 《特大防汛抗旱補助費管理辦法》，擴(kuò)大了使用范圍，規(guī)范了申請、下?lián)?、使用程序，加強了防汛抗旱?jīng)費的使用管理。2011年中央財政共下?lián)芊姥纯购到?jīng)費80.6億元，有力地支持了各地的防汛抗旱工作。

五是國務(wù)院批復(fù)了抗旱規(guī)劃。2008年以來在全國范圍內(nèi)開始抗旱規(guī)劃編制工作。在指導(dǎo)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）編制抗旱規(guī)劃的基礎(chǔ)上，國家防辦會同規(guī)計司組織編制了《全國抗旱規(guī)劃》，提出了今后十年我國抗旱減災(zāi)的總體目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和區(qū)域布局。目前規(guī)劃已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議專題審議通過，為加強抗旱工作、全面提高抗旱能力奠定了基礎(chǔ)。

六是出臺了黃河下游灘區(qū)運用補償政策。會同財政部、國家發(fā)改委向國務(wù)院提出了黃河下游灘區(qū)運用補償政策意見，國務(wù)院已同意對黃河下游灘區(qū)淹沒損失進(jìn)行補償，目前水利部正在會同財政部制定《黃河下游灘區(qū)運用財政補償資金管理暫行辦法》，以落實黃河下游灘區(qū)運用補償制度。

七是國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程可研獲批。在國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程之后，水利部及時組織編制并向國家發(fā)改委上報了二期工程可研報告，并已獲國家發(fā)改委正式批復(fù)。目前，正根據(jù)可研報告組織開展二期工程初步設(shè)計工作，已印發(fā)了 《初步設(shè)計大綱 （初稿）》和 《初步設(shè)計技術(shù)要求》，組織編寫了各子系統(tǒng)初步設(shè)計報告，并多次組織召開專題討論會，全力推進(jìn)二期工程建設(shè)各項工作。

八是強化了防臺風(fēng)和巡堤查險工作。經(jīng)報請國務(wù)院同意，國家防總印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強臺風(fēng)災(zāi)害防御工作的意見》，對防臺風(fēng)工作中預(yù)案體系、工程體系、次生災(zāi)害防御、應(yīng)急救援體系、監(jiān)測預(yù)報預(yù)警、人員轉(zhuǎn)移安置、海上搜救、救災(zāi)物資儲備等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步強化了防臺風(fēng)工作。制定印發(fā)了《國家防總巡堤查險工作規(guī)定》，加強和規(guī)范了巡堤查險中的隊伍組織、巡查搶護(hù)、保障措施等各項工作。

九是《洪水影響評價管理條例》近期可望出臺?！逗樗绊懺u價管理條例》已正式上報國務(wù)院，并列入年度立法計劃。9月下旬國務(wù)院法制辦召開了《洪水影響評價管理條例》第二次修編會，協(xié)商提出了修改稿。下一步國務(wù)院法制辦將再次征求有關(guān)部門意見，組織實地調(diào)研、專家論證，經(jīng)國務(wù)院法制辦主任辦公會審核后，提請國務(wù)院常務(wù)會審議。

十是加強防汛抗旱隊伍建設(shè)。2011年在深入廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，國家防總制定印發(fā)了 《國家防總關(guān)于加強各級防汛抗旱指揮部辦公室應(yīng)急管理能力建設(shè)的指導(dǎo)意見》，加大了對各級防辦能力建設(shè)的指導(dǎo)力度。推進(jìn)了國家防汛抗旱督察制度建設(shè)，目前正在抓緊起草 《國家防汛抗旱督察制度》。此外，國家防辦開展了建立專業(yè)化與社會化相結(jié)合的應(yīng)急搶險隊伍建設(shè)專題調(diào)研工作，并與財政部、國家地震局、武警總部等單位進(jìn)行積極溝通，研討加強軍地防汛抗旱搶險協(xié)作機制，下一步擬研究出臺全國防汛抗旱應(yīng)急力量建設(shè)指導(dǎo)意見，對防汛抗旱隊伍建設(shè)形式、規(guī)模、數(shù)量、人員、裝備以及軍地配合機制等予以規(guī)范，全面提高防汛抗旱隊伍減災(zāi)能力。

中國水利：2011年，我國氣候復(fù)雜多變，干旱、洪澇、臺風(fēng)等災(zāi)害頻發(fā)、多發(fā)、重發(fā)。國家防辦在應(yīng)對防汛抗旱嚴(yán)峻形勢方面采取了哪些有力措施？防災(zāi)減災(zāi)取得了怎樣的成效？

張志彤：2011年我國氣候異于常年，干旱、洪澇階段性特征明顯，全國汛情、旱情和災(zāi)情主要有5個特點：一是旱情程度重，影響范圍廣。2011年的旱情出現(xiàn)了三次高峰，分別為年初北方冬麥區(qū)特大干旱，春夏之交長江中下游五省的嚴(yán)重干旱，和西南地區(qū)的嚴(yán)重伏秋旱。其中西南地區(qū)貴州、云南、廣西、四川、重慶五省 （自治區(qū)、直轄市）發(fā)生的嚴(yán)重伏秋旱，因旱飲水困難人數(shù)一度達(dá)1 405萬人，占全國總數(shù)的八成以上。二是旱澇轉(zhuǎn)換快，洪水漲勢猛。雖然前期持續(xù)干旱少雨，但6月3日以后不到20天的時間內(nèi)，南方部分地區(qū)先后發(fā)生4次強降雨過程，部分地區(qū)旱澇急轉(zhuǎn)，江河水位急劇上漲，錢塘江發(fā)生了1955年以來最大洪水。三是秋汛范圍廣，洪水量級大。9月上中旬，漢江、嘉陵江、渭河發(fā)生持續(xù)強降雨過程，致使這3條江河同時發(fā)生大洪水。其中嘉陵江支流渠江發(fā)生1939年有實測記錄以來的最大洪水，重現(xiàn)期為100年；漢江丹江口水庫最大15天入庫洪量約130億m3，重現(xiàn)期接近20年；渭河中下游干流和6條支流發(fā)生1981年以來的最大洪水。四是雙臺風(fēng)活動頻繁，登陸強度偏弱。2011年在西北太平洋 （含南海）共生成臺風(fēng) （含熱帶風(fēng)暴）21個，比常年偏少6個，有7個登陸我國，接近常年，其中僅17號強臺風(fēng) “納沙”登陸風(fēng)力達(dá)到14級的強臺風(fēng)量級，其余均為強熱帶風(fēng)暴及以下，登陸強度明顯偏弱，且沒有深入內(nèi)陸，影響范圍偏小。21個臺風(fēng)中，有16個在活動期內(nèi)10次結(jié)對出現(xiàn)，比常年偏多1.5倍。五是受災(zāi)范圍廣，總體災(zāi)害偏輕。2011年洪澇災(zāi)害造成全國各省 （自治區(qū)、直轄市）不同程度遭受洪澇災(zāi)害，因災(zāi)死亡519人，失蹤121人，與1990年以來同期相比，洪澇災(zāi)害損失各項主要指標(biāo)均偏少，死亡人數(shù)為新中國成立以來最少。

面對嚴(yán)峻的水旱災(zāi)害形勢，國家防總、水利部和地方各級黨委、政府及防汛抗旱指揮部門超前部署、精心組織、科學(xué)調(diào)度，廣大軍民團(tuán)結(jié)奮戰(zhàn)、英勇拼搏、奮力搶險，防汛抗旱工作取得全面勝利。一是確保了防洪安全。重要堤防無一決口，大中型水庫無一垮壩，最大程度減輕了災(zāi)害損失。二是確保了人員安全。全國累計解救洪水圍困群眾98萬人，避免人員傷亡22萬人次，轉(zhuǎn)移安置群眾838萬人，全國洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)降為519人，較常年減少近八成，為新中國成立以來最低。三是確保了飲水安全。旱區(qū)各地通過拉水送水等各種應(yīng)急措施，解決了2 055萬農(nóng)村群眾的飲水困難問題，保障了旱區(qū)城鄉(xiāng)居民的生活用水安全。四是防汛抗旱綜合效益顯著。全國累計減淹耕地147.8萬hm2，避免糧食損失927萬t，減少受災(zāi)人口1 835萬人，避免縣級以上城區(qū)受淹91座，減災(zāi)效益約452億元；全國全年累計完成抗旱澆地面積3.22億畝（2 146.7萬hm2），抗旱挽回糧食損失4 648萬t，挽回經(jīng)濟(jì)作物損失350億元。

2011年防汛抗旱工作的主要做法是：

一是提早部署，充分準(zhǔn)備。國家防總、水利部先后召開國家防總第一次全體會議、全國水庫安全度汛工作會議，全國防臺風(fēng)工作視頻會，陳雷部長先后主持召開20多次防汛防臺抗旱異地視頻會商會，多次召開防汛抗旱會商會，有針對性地安排部署防汛抗旱工作。會同監(jiān)察部通報了全國重要防洪工程和重點抗旱地區(qū)的行政首長防汛抗旱責(zé)任人，組織10個檢查組開展了國家防總汛前檢查，充實了防汛抗旱物資儲備，舉行了2011年黃河防汛指揮調(diào)度演習(xí)。

二是加強監(jiān)測，強化轉(zhuǎn)移。國家防總、水利部密切監(jiān)視汛情、旱情、險情和災(zāi)情變化，提前開始全天候應(yīng)急值守，除汛期每日進(jìn)行防汛會商外，多次召開有關(guān)部委和重點地區(qū)參加的防汛防臺風(fēng)和抗旱異地視頻會商會，及時全面地分析防汛抗旱形勢。氣象、水文部門密切監(jiān)測天氣、水情、風(fēng)暴潮變化，加強監(jiān)測力量，加密測次，及時準(zhǔn)確地發(fā)布暴雨洪水和海浪滾動預(yù)報，編發(fā)防汛抗旱簡報370多期，水情匯報及預(yù)測預(yù)報信息380多期。各地堅持以人為本，及時轉(zhuǎn)移并妥善安置危險區(qū)域群眾，2011年全國緊急轉(zhuǎn)移群眾838萬人次，解救洪水圍困人數(shù)98萬人次，最大程度地減少了人員傷亡。

三是強化應(yīng)急，落實措施。面對嚴(yán)峻的汛情災(zāi)情，國家防總及時啟動防汛抗旱應(yīng)急響應(yīng)14次，流域防總啟動防汛抗旱應(yīng)急響應(yīng)20多次，并根據(jù)應(yīng)急響應(yīng)要求，全面加強監(jiān)測預(yù)報，強化部門聯(lián)合會商，加強防洪工程聯(lián)合調(diào)度，加強防汛搶險力量，緊急調(diào)運防汛搶險物資，及時派出督察組、工作組或?qū)＜医M強化指導(dǎo)，全面強化各項防御工作。

四是科學(xué)調(diào)度，有效防控。各級防汛、水利部門科學(xué)分析水情、雨情和工情，加強預(yù)測預(yù)報和會商，統(tǒng)籌上下游，兼顧左右岸，精心調(diào)度防洪抗旱工程，發(fā)揮了巨大的防災(zāi)減災(zāi)作用。在長江中下游五省抗旱工作中，充分發(fā)揮骨干水利工程的作用，加強對三峽、丹江口水庫等的調(diào)度，積極調(diào)水補水，為大旱之年夏糧豐收提供了水源保障。在浙江錢塘江發(fā)生1955年以來最大洪水期間，科學(xué)調(diào)度新安江、富春江等干支流水庫，新安江水庫攔洪削峰率達(dá)92%。在嘉陵江、漢江、渭河秋汛期間，加強了長江三峽，漢江丹江口、安康，黃河小浪底、故縣、陸渾、三門峽等水庫水電站的調(diào)度，其中丹江口水庫提前預(yù)泄騰空12億m3防洪庫容，削減洪峰流量13 400 m3/s，削峰率達(dá)50%；小浪底水庫將黃河花園口站洪峰流量由自然狀態(tài)7 800 m3/s左右的洪峰減小到3 120 m3/s；杜家臺分洪道分流漢江洪水1 000 m3/s入長江，使得岳口至漢川河段水位下降 0.14～0.55 m。

五是強化預(yù)案，規(guī)范工作。國家防總先后批復(fù)了《北三河洪水調(diào)度方案》《三峽—葛洲壩水利樞紐2011年汛期調(diào)度運用方案》《珠江枯水期水量調(diào)度預(yù)案》《太湖流域洪水與水量調(diào)度方案》《三峽工程2011年試驗性蓄水實施計劃》。其中《太湖流域洪水與水量調(diào)度方案》是我國首個防洪和供水統(tǒng)籌調(diào)度的預(yù)案，為其他江河制定洪水與水量統(tǒng)一調(diào)度方案開了先河。制定印發(fā)了《山洪災(zāi)害防治縣級監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)要求》《山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)實施方案編制大綱》《山洪災(zāi)害專題數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)及數(shù)據(jù)上報技術(shù)要求》等技術(shù)性文件，印發(fā)了《關(guān)于做好全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目驗收工作的通知》，組織編制了《全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目建設(shè)管理辦法》，加強了山洪災(zāi)害非工程措施建設(shè)管理。

六是加強指導(dǎo)，救助有力。根據(jù)2011年汛情旱情災(zāi)情需要，國家防總先后派出90個抗旱督察組、工作組、專家組，59個防汛防臺風(fēng)督察組、工作組、專家組，32個山洪災(zāi)害非工程措施建設(shè)專項督察組，協(xié)助指導(dǎo)地方開展防汛抗旱工作。商財政部及時安排防汛抗旱經(jīng)費以及山洪災(zāi)害非工程措施、抗旱服務(wù)組織等專項資金80.6億元，多次緊急調(diào)撥防汛抗旱物資，有力支持了地方防汛搶險和抗旱救災(zāi)工作。其中，中央財政分兩批安排24億元支持冬麥區(qū)、長江中下游和西南旱區(qū)1 200支抗旱服務(wù)隊建設(shè)，2010年以來分兩批安排38億元用于全國1 100個縣的山洪災(zāi)害防治非工程措施項目建設(shè)，國家防總及時召開專題工作會議，積極部署協(xié)調(diào)項目建設(shè)，加強對地方建設(shè)的技術(shù)指導(dǎo)和督促檢查，為進(jìn)一步提高防災(zāi)減災(zāi)能力提供了保障。

中國水利：2012年國家防辦的工作思路和重點是什么？

張志彤：2012年是黨的十八大召開之年，也是實施水利“十二五”規(guī)劃的關(guān)鍵一年，做好2012年防汛抗旱工作，對維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治局面，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展，具有十分重要的意義。2012年防汛抗旱工作的總體要求是：認(rèn)真落實2011年中央1號文件和中央水利工作會議精神，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，努力踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，防汛抗旱除澇并重，開源節(jié)流保護(hù)并舉，建設(shè)管理改革齊抓，大力推進(jìn)防汛抗旱“兩個轉(zhuǎn)變”，加快構(gòu)建完善的防汛抗旱減災(zāi)體系，切實強化防汛抗旱應(yīng)急管理，全面提高水旱災(zāi)害防御能力，確保人民群眾生命安全和供水安全，努力減少洪澇和干旱損失，為經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展提供安全保障。

第一，加強監(jiān)測，強化防凌工作。目前正處于黃河、松花江、黑龍江等北方河流防凌的關(guān)鍵時期，要組織黃河、松花江等流域防總和地方各級防指強化凌情監(jiān)測預(yù)報，落實防凌預(yù)案，按照“上控、中分、下泄”的原則，采用水庫調(diào)度、堤防守護(hù)、破冰疏凌等綜合措施，構(gòu)筑立體防御體系，加強巡查值守，備足防凌物資，強化軍民聯(lián)防，確保沿河兩岸防護(hù)區(qū)人民生命財產(chǎn)安全。

第二，科學(xué)調(diào)度，強化抗旱調(diào)水。組織旱區(qū)各地密切關(guān)注旱情發(fā)展變化趨勢，加強抗旱水源科學(xué)調(diào)度，確保城鄉(xiāng)居民生活用水需要，為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供可靠用水保障。強化黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，優(yōu)化三峽水庫調(diào)度方案，搞好引黃濟(jì)津、引黃入淀、引江濟(jì)太、珠江枯水期水量調(diào)度等一系列水量應(yīng)急調(diào)度，確保重點城市和重要區(qū)域供水安全。

第三，加大力度，強化重點工作。根據(jù)水利部關(guān)于貫徹落實中央1號文件和中央水利工作會議工作部署，切實推進(jìn)各項重點工作。一是全力推進(jìn)山洪災(zāi)害非工程措施建設(shè)，在確保工程質(zhì)量的前提下，加快工程進(jìn)度，確保2010年度、2011年度項目在2012年汛前建成投入使用，并在總結(jié)前兩批1 100個縣建設(shè)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做好其余736個縣的建設(shè)管理工作。二是推進(jìn)抗旱服務(wù)組織建設(shè)，根據(jù)陳雷部長在全國抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理視頻會上的講話要求，加強各級抗旱服務(wù)組織建設(shè)，提高抗旱服務(wù)組織的抗旱能力和服務(wù)水平。三是加快“抗旱規(guī)劃”實施，組織成立“實施方案”編制領(lǐng)導(dǎo)小組和編制組，盡快編制完成抗旱規(guī)劃實施方案。四是加快防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程前期工作，按計劃盡快完成二期工程初步設(shè)計并組織實施。

第四，提前安排，強化汛前準(zhǔn)備。要組織各地抓住冬春修的有限時間，強化防汛的各項應(yīng)急準(zhǔn)備。抓緊搶修水毀災(zāi)毀水利工程，汛前確實難以完成的工程，也要落實安全度汛措施。抓緊落實水庫水電站安全管理措施，加快實施除險加固計劃，確保安全度汛。抓緊修訂長江、黃河等江河防御洪水方案以及重要水利樞紐的洪水調(diào)度方案，完善各類應(yīng)急預(yù)案。要從實戰(zhàn)出發(fā)，加強搶險隊伍的培訓(xùn)演練，及時補充防汛抗旱物資，認(rèn)真組織開展全方位、多層次的防汛抗旱檢查，確保不留死角、不留隱患。

第五，以人為本，強化災(zāi)害防御。密切關(guān)注天氣和汛情變化，加強對各類雨情、水情、風(fēng)情、旱情和災(zāi)情的分析會商，及時研判汛情、旱情、險情、災(zāi)情發(fā)展態(tài)勢。要堅持以人為本，將以人為本理念貫穿于防汛抗旱救災(zāi)工作全過程，根據(jù)汛情、旱情、險情、災(zāi)情的發(fā)展，及時轉(zhuǎn)移安置受威脅地區(qū)群眾，及時落實飲水解困各項措施，確保人民群眾生命安全和飲水安全。要以江河洪水、山洪災(zāi)害、臺風(fēng)和城市防洪等各項工作為重點，落實責(zé)任，細(xì)化措施，最大程度減輕洪澇災(zāi)害損失。