實施最嚴格水資源管理制度全面推進水資源合理配置和節約保護——訪水利部水資源司司長陳明忠

2011年，水資源管理工作圍繞貫徹落實中央1號文件和中央水利工作會議精神，不斷完善最嚴格水資源管理制度體系，落實各項措施，全面推進水資源合理配置和節約保護。針對全年水資源工作的進展和成效，日前本刊記者采訪了水利部水資源司司長陳明忠。

中國水利：2011年中央1號文件明確提出實行最嚴格的水資源管理制度。圍繞“三條紅線”的建立，水資源司開展了哪些工作？

陳明忠：水資源管理工作是水利行業社會管理、公共服務的重要窗口，直接關系人民生產生活和經濟社會發展。實行最嚴格的水資源管理制度是落實中央1號文件和中央水利工作會議的主要任務之一。2011年，水資源司按照部黨組部署，貫徹落實中央1號文件和中央水利工作會議精神，以實施最嚴格的水資源管理制度為主線，以確立并實施水資源管理“三條紅線”為重點，全面推進水資源合理配置和節約保護，各項工作取得積極進展。

一抓制度建設，不斷完善最嚴格水資源管理的制度體系。集中力量擬定《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（以下簡稱意見）。意見中明確了“三條紅線”目標和階段性控制指標，提出了建立四項制度的主要措施。已征求中央10個部委意見，上報國務院。為建立水資源管理責任與考核制度，借鑒耕地保護、節能減排、水污染防治等行業考核工作和地方水利行業考核經驗，起草了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》。以水資源綜合規劃為依據，會同有關司局提出2015年、2020年、2030年“三條紅線”控制指標分解原則與方法，組織各流域機構協調省（自治區）開展控制指標分解工作，取得階段性成果。對《全國重要江河湖泊水功能區劃》進行了復核，征求了國務院12個部委意見，已報國務院審批。編制印發了《全國節水型社會建設“十二五”規劃》，明確了“十二五”節水型社會建設的指導思想、目標任務、重點區域、重點領域和保障措施。

二抓試點推動，以點帶面落實最嚴格水資源管理制度各項措施。根據加快水利改革發展試點工作總體部署，確定山東、天津、河北、上海 4個省（直轄市）作為加快實施最嚴格水資源管理制度試點，要求試點省（直轄市）做到四個“率先”：率先出臺省級實行最嚴格水資源管理制度意見、實施方案和考核辦法；率先確立水資源管理“三條紅線”，將紅線控制指標逐級分解到所轄市縣；率先建成省級水資源管理系統，顯著提高水資源統計、計量、監測能力；率先建立水資源管理行政首長負責制，在實施水資源管理制度方面取得突破。各試點省（直轄市）高度重視這項工作，成立試點工作機構，編制試點工作方案，分解考核控制指標，強化監控管理手段。山東省率先出臺《山東省用水總量控制管理辦法》和一系列配套法規標準，把實行最嚴格水資源管理制度納入法制化軌道；上海市水務局提請市政府成立由分管副市長牽頭、市政府相關委辦局組成的實施最嚴格水資源管理制度領導小組，總體指導和協調試點工作；河北省在《河北省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》中，增加最嚴格水資源管理制度“三條紅線”的內容；天津市水務局領導就試點工作走訪了發展改革、環保等8個部門，并向市委、市政府專題匯報，取得相關部門支持。為擴大試點的范圍和代表性，確定在山西、湖北、甘肅三省，深圳、泉州兩市，張家港、永康兩縣級市開展第二批試點。

三抓能力建設，有力支撐最嚴格水資源管理制度的實施。按照陳雷部長關于項目“三年基本建成，五年基本完善”的要求和對項目建設的八項指示，經與財政部溝通，確定了使用中央分成水資源費進行項目建設的程序；會同水文局組織各流域和各省（自治區）核定取用水戶、水功能區、省界斷面3類1.4萬個國控監測點和中央、流域、省3級40個監控管理信息平臺，編制完成《國家水資源監控能力建設項目實施方案（2012—2014年）》并通過技術審查；組建國家水資源管理系統項目建設領導小組，7個流域、32個省級水資源管理系統領導小組，依托水文局組建了項目建設辦公室；對31個省級水資源管理系統和4個流域水資源系統實施方案進行了技術審查；財政部已下達中央預算單位2012年項目建設“一下預算”，各省級單位正在編制地方項目建設預算，作為最嚴格水資源管理制度的技術支撐。

四抓監督管理，不斷強化最嚴格水資源管理制度各項措施的落實。針對社會反映強烈的高爾夫球場、滑雪場、洗浴中心等重點耗水行業，組織開展高耗水行業專項檢查。通過專項檢查，查處遏制一批浪費水、違規取用水的行為，強化了水資源監管。針對水資源費項目承擔單位多、監管難度大的特點，會同財務司、監察局、政法司等有關司局，組織中央分成水資源費項目專項檢查，通過檢查進一步規范了水資源費的使用和監管。完善并出臺《中央分成水資源費使用管理暫行辦法》。嚴格建設項目水資源論證，開展水資源論證后評估，啟動規劃水資源論證試點工作。推進水資源管理規范化，編制了取水許可管理臺賬實施方案和技術方案。

中國水利：節水型社會建設是水資源工作的重點，“十二五”節水型社會建設規劃（以下簡稱《規劃》）編制工作進展如何？試點工作有哪些亮點？

陳明忠：“十二五”時期，我國經濟社會將進入以轉型促發展的新階段。2011年中央水利工作會議明確要求把建設節水型社會作為建設資源節約型、環境友好型社會的重要內容，要在更高起點上推進節水型社會建設。為加強節水型社會建設的頂層設計，水利部將《規劃》列入“十二五”水利專項規劃，并成立《規劃》編制領導小組，全面負責組織、領導和協調工作，同時部署各省（自治區、直轄市）編制各地節水型社會建設“十二五”規劃。在多方共同努力下，目前《規劃》已征求了有關部門和各省級水行政主管部門意見，并通過了審查，即將發布實施。《規劃》在全面總結“十一五”期間節水型社會建設取得的成就、深入分析面臨的形勢和要求基礎上，明確了“十二五”期間我國節水型社會建設的目標，主要任務是健全以水資源總量控制與定額管理為核心的水資源管理體系，完善與水資源承載能力相適應的經濟結構體系，完善水資源優化配置和高效利用的工程技術體系，完善公眾自覺節水的行為規范體系等四大體系建設。《規劃》在制度建設方面強調以落實最嚴格的水資源管理制度為主線，全面實施用水總量控制和定額管理，嚴格控制入河湖污染物總量，完善節水型社會制度框架體系。《規劃》結合全國主體功能區規劃和區域經濟發展規劃，提出了全國各區域的建設重點，并制定了農業、工業、城鎮生活等重點領域節水及非常規水源利用的政策建議。為保障實施，《規劃》從組織規劃實施、改革管理體制、健全法律法規、保障資金投入、強化監督考核、完善基礎設施、完善參與機制等方面提出了保障措施。《規劃》發布實施后，將成為“十二五”時期指導節水型社會建設的綱領性文件。

試點建設是水利部推動全國節水型社會建設的重要工作，目前已開展了100個全國節水型社會試點建設和200個省級節水型社會試點建設，形成全國試點和省級試點相互促進、共同發展的格局。試點建設立足于區域經濟社會可持續發展，探索了適合當地實際的節水型社會建設途徑和建設模式，帶動了節水型社會建設工作向深層次、全方位發展。2011年試點工作最突出的亮點是寧夏節水型社會建設試點通過驗收，好經驗、好做法得到積極推廣。自2006年被確定為第一個省級全國節水型社會建設試點以來，寧夏高度重視節水型社會建設工作，緊緊圍繞經濟結構戰略性調整和加快經濟發展方式轉變，密切結合新型工業化、城鎮化和農業現代化發展戰略，以提高用水效率與效益為核心，以用水總量控制為重點，開展了卓有成效的工作，在水權轉換、產業結構優化、水資源管理能力、水資源調配和綜合利用、節水利益調節機制、農民用水戶協會建設等方面取得了突破，特別是寧夏以水權轉換為突破口，政府積極引導協調工業企業投資灌區節水，實施工業反哺農業，灌區節水改造減少用水指標，進行水權有償轉讓，在更深層次、更廣范圍上推進了水權轉換制度建設，有效提高了區域水資源承載能力，為解決我國西北地區工業化發展和農業現代化面臨的水資源約束問題提供了有益借鑒。試點建設以來，全自治區用水總量減少5.7億m3，將用水總量控制在了黃河水量分配額度內，萬元GDP用水量從1 274 m3下降到651 m3，萬元工業增加值用水量從173 m3下降到91m3。城市污水處理率由30%提高到70%，黃河干流寧夏段水質明顯好轉。2011年11月，水利部和國家發展改革委組成驗收工作組，經過現場考察、資料審核、會議質詢，認為寧夏總體上完成了試點建設任務，達到了規劃預期目標，取得了較為顯著的經濟、社會和生態環境效益，同意寧夏節水型社會建設試點通過驗收。

中國水利：全國重要江河水功能區劃工作進展如何？

陳明忠：水功能區劃是水資源保護、水環境綜合治理和水污染防治等工作的重要基礎，也是建立水功能區限制納污制度的重要依據。通過水功能區劃確定不同水域的功能定位和管理目標，統籌了河流上下游、左右岸、省區間的用水關系，有利于促進經濟社會發展和水資源承載能力相適應。2011年，全國重要江河湖泊水功能區劃工作取得重要進展。一是加快水功能區劃報國務院批復工作。此前全國31個省（自治區、直轄市）人民政府先后批復了本轄區的水功能區劃，水功能區劃體系已經建立。但在一些重要水域，相鄰省（自治區、直轄市）間保護目標存在一些不一致或矛盾的地方，可能引發管理上的混亂，迫切需要國務院根據《中華人民共和國水法》規定，盡快批復《全國重要江河湖泊水功能區劃》，增強水功能區劃的穩定性和權威性。為此，水利部會同國家發改委和環保部開展了 《全國重要江河湖泊水功能區劃》復核工作。2010年，國務院以國函〔2010〕39號文批復《太湖流域水功能區劃》，2011年，水利部又組織各流域機構全力開展了 《全國重要江河湖泊水功能區劃》復核上報國務院工作。一年來，積極協商國家發改委和環保部，由三部委聯合發文征求12個國務院部委和31個省（自治區、直轄市）人民政府意見，與國家林業局、農業部、交通部和14個省（自治區、直轄市）進行了充分、細致的溝通協調，最終達成了一致意見，完成 《全國重要江河湖泊水功能區劃》，已上報國務院審批。二是全面加強水功能區監督管理工作。開展了重要江河湖泊水功能區納污能力核定和分階段限排總量控制工作，提出了水功能區限制納污考核指標的分解方案、考核程序，提出了水功能區達標率省區分解指標，并已得到各省區初步認可，為下一步落實水功能區限制納污制度打下了堅實的基礎。組織流域機構完成了省界緩沖區監測斷面的復核及確認工作，共確認省界緩沖區監測斷面692個，規范了省界斷面的監管。加強重要水源地核準制度建設，公布了3批共175個全國重要飲用水水源地名錄，組織開展全國重要飲用水水源地達標建設，印發了《關于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的通知》,提出明確的水量、水質、安全監控、管理措施四大達標體系要求,采取行政、經濟、工程等綜合措施,形成科學、順暢的水源地達標政策和工程管理體系,不斷提高飲用水水源地安全保障水平。三是妥善應對突發水污染事件，建立和完善了應對突發水污染事件制度。先后頒布《重大水污染事件報告辦法》，制定《水利部應對突發性水污染事件應急預案》，建立了突發性水污染月報制度，組織各流域機構加強應急監測能力建設，定期開展應急演練，由流域機構組織地方有關部門建立了水資源保護與水污染聯防機制，水利部應對突發性水污染事件制度基本建立。2011年已妥善處置了渭河油污染事件、云南曲靖鉻渣污染水源事件等12起突發性水污染事件，保證了供水安全。

中國水利：請您談談2012年水資源工作的思路和重點。

陳明忠：2012年，是進一步深入貫徹落實2011年中央1號文件和中央水利工作會議精神、推動水利實現跨越式發展的重要之年，也是落實最嚴格水資源管理制度，開創水資源管理工作新局面的關鍵之年。2012年水資源工作思路是：以全面實施最嚴格水資源管理制度為目標，抓好制度建設、試點引導、技術支撐和監督管理工作，深入落實最嚴格水資源管理制度的各項政策措施，全面推進水資源配置、節約和保護工作。

重點工作包括：一是以國務院意見出臺為契機，召開全國水資源工作會議，全面部署實行最嚴格水資源管理制度。二是抓制度建設，完成流域和省區用水總量控制、用水效率、水功能區管理指標“三條紅線”2015年、2020年、2030年指標協調和成果認定，建立水資源管理“三條紅線”分流域、分省區、分行業控制指標體系，力爭出臺“實行最嚴格水資源管理制度考核辦法”，制定考核工作實施方案和統計、監測等配套辦法，以試點省區為先導推進建立水資源管理責任考核制度。三是抓好試點引導，加強對加快實施最嚴格水資源管理制度試點地區的指導，推動試點地區在制度框架、指標分解、信息系統、責任制和考核方面取得突破，以點帶面，全面推進最嚴格水資源管理制度實施。四是抓能力建設，全面開展國家水資源監控能力建設項目，以取用水戶、重要飲用水水源地、省界斷面等國控在線監測點建設為重點，提升各級水環境監測中心水質巡測能力，開展三級通用軟件開發、項目標準規范、各級管理信息平臺的建設，為系統互聯互通打下堅實基礎。五是抓監督管理，強化取水許可、水資源論證、水功能區管理、計劃用水等管理措施，進一步做好水資源管理專項檢查，加快推進規劃水資源論證和建設項目水資源論證后評估等工作。