關于公共政策穩定性的若干思考

李春蓉，賴錫蓮

(廣州大學公共管理學院，廣州510006)

公共政策是國家為解決社會問題，調整社會利益關系，根據特定目標制定的一系列規范、計劃和指南。它是公共組織從事公共管理的依據，是判斷政府活動范圍的準繩，是規范政府行為的指標，更是社會秩序重要的“調節器”。改革開放30年的成功經驗告訴我們，穩定的發展環境是我們發展的基礎，更是我們實現民族復興的保證，而穩定、持續有效的公共政策能夠維護社會良好的秩序，促進社會的良性發展，為我們提供一個良好的發展空間、穩定的發展環境，因此具有相對穩定的公共政策更有利于國家、社會的持續、和諧發展。我們在今后制定和實施公共政策的時候，一定要注重公共政策穩定性，充分認識保持公共政策穩定性的重要意義，發揮政策對國家建設和社會發展的根本性作用。為了能夠使公共政策的制定與實施得到有效的發揮，解決各種社會問題，探討公共政策穩定性的相關問題就顯得十分重要。

1． 公共政策穩定的內涵

1．1 穩定的概念

穩定是指系統在一定的時間進程中，當受到來自外部和內部的干擾以后能夠自動回到原來狀態的特性。穩定是宇宙間普遍存在的現象，是事物運動的一種相對靜止特殊狀態。從唯物辯證法原理可以得知，世界上任何事物都是處于相對的靜止和絕對的運動之中，而這種相對的靜止就是我們所說的事物發展過程中穩定狀態。穩定是事物存在和發展的必要條件。任何事物，如果沒有一定的質的穩定性，就不可能有其自身的獨立存在，事物的發展也無法實現。因此，深入理解穩定內涵意義，把握事物穩定和變動性內在聯系規律，有利于促進事物發展。

1．2 公共政策穩定的概念

公共政策是“公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益而進行的社會資源配置和社會價值的分配。”從公共政策的社會本質和認識論來看，公共政策不僅是解決公共問題，進行社會資源公平分配的重要手段，而且是聯結理論和實際的中介或橋梁，理論指導實踐通過政策來實現，反之，實踐又通過政策而上升為理論。在這個互動的政策系統里，保持政策的穩定性可有效地使公共政策在面臨多種因素影響下，仍然按照既定的方式、沿著既定的方向繼續得以實施。所以，公共政策穩定是指現行政策在受到來自外部和內部壓力的共同作用下，始終保持明確的目標，在一定階段和政策范圍內保持合理政策結構，協調政策系統內部關系，保持與外部環境大體相適應，完成整體運轉正常的調控狀態。

2． 公共政策穩定的意義

2．1 公共政策穩定是維護社會公正的基礎

社會公正是和諧社會的本質和基石，是社會主義制度的首要價值，它是由社會成員基本權利的保證、機會平等、按照貢獻進行分配以及社會調劑等規則構成的有機整體，而實現社會公正的基礎之一是保持公共政策的穩定。公共政策穩定要求有一整套明示的、普遍的、客觀的行為規則，如果政策隨意變動，朝令夕改，先參加分配的社會主體和后參加者，由于規則和標準的變化，造成分配結果不同的狀況，就可能形成一種特秩序，政策的頻繁變動還可能成為既得利益者維護其特權利益的工具。因此，持續穩定的公共政策是政府合理進行人們之間權利或利益的分配，共享社會發展成果，維護社會公正的基礎。

2．2 公共政策穩定是保持政治穩定的關鍵

無論是國外還是國內，政治穩定是政府得以持續存在的基礎條件，政治動蕩威脅著政府的生存。公共政策的穩定有利于貫徹落實執政者的意志和決定，推進政治穩定，進而取得預期維持政治社會秩序的成效。

在改革開放30多年里各種有利于政治穩定的公共政策中，計劃生育政策就是一個很好的例子。眾所周知，我國是世界上人口最多的國家，特別在新中國成立之后人口增長尤為迅速。1954年全國人口為6億人，經過10年的時間達到7億人，1974年達到9億人，有鑒于此，1978年3月5日第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的新憲法明確規定:“國家提倡和推行計劃生育”。1981年3月6日設立國家計劃生育委員會，并提出“限制人口的數量，提高人口的素質，這是我們的一項基本國策”，希望到2000年時總人口能控制在12億以內。現在，雖然沒有完全達到預期目標，但若不是實行了計劃生育，我國人口可能在1987年就已經達到12億了。人口增長過快，必定引起環境污染嚴重、資源短缺、貧困增長等一系列的社會問題，進而造成政治局面的動蕩不安。所以說一項穩定的公共政策能夠保持政治穩定，能夠為國家提供一個長期的、穩定的發展局面。

2．3 公共政策穩定是促進經濟持續有效發展的條件

經濟發展是一個國家擺脫貧困落后狀態，走向經濟和社會生活現代化的過程。實現經濟增長，擴大社會再生產過程和社會財富的增殖過程，促進經濟的發展都是與本國發展政策離不開的。

“文化大革命”結束后，中國人毅然地選擇了走改革開放的道路。可以說改革開放的30多年，是中國經濟迅速蓬勃發展的30年!棟棟高樓拔地而起，人民生活水平不斷提高，1978年到2006年，中國經濟總量迅速擴張，國內生產總值從3645億元增長至210871億元，增長近60倍，中國的經濟成就不僅寫在了中國歷史之上，也在世界歷史上刻下了輝煌的一頁。我們之所以能夠取得如此輝煌的成績除了是與我們黨和政府的正確領導以及廣大人民的辛勤勞動分不開之外，更是因為我們一直堅持改革開放政策，一以貫之地實行改革開放政策。所以，穩定的公共政策不僅為社會生產力的解放提供了政治、物質等條件，也為經濟發展提供了一個良好的穩定的投資經營環境，極大地促進了經濟的持續有效發展。

2．4 公共政策穩定是提高政策結構體系科學性的途徑

公共政策的政治、經濟、社會、文化等各領域的政策之間，元政策、基本政策、具體政策和新舊政策之間，相互依存和影響，構成了一定的公共政策結構體系。每項政策都處于一定的政策結構體系內，以一定的方式與其他政策發生互動，只有保持政策的相對穩定性，才能有效地維持政策之間的綜合配套和平衡。穩定的公共政策擁有更為合理的政策結構，使得政策體系有序化，從而最大限度地發揮政策的整體效能。如果政策頻繁變動，勢必造成政策之間的脫節，成為社會摩擦和沖突的根源，還可能造成公共政策調節的盲區，形成政策界限模糊的灰色區域，導致社會失控，成為投機行為、政治腐敗和其他違法犯罪行為滋生的土壤。所以，穩定的公共政策能夠使得政策體系更加科學、合理、專業化，實現政策運行機制運轉自如。

2．5 公共政策穩定是鞏固黨的執政地位的保障

在當代中國，無產階級政黨是工人階級和人民群眾根本利益的代表者和維護者，黨和政府制定的各項方針政策代表和反映了廣大人民群眾的根本利益。大部分穩定的公共政策是黨根據本國國情結合一定的外國先進經驗所總結出來通過政府頒布、實施的方案，具有充分的可行性和有效性。但是，一項公共政策的實施與見效通常都需要一定的時間，所以保持公共政策的穩定性就顯得十分重要。實際上，公共政策是一種政府信用，朝令夕改，法無常規，則會慢慢使人們失去對執政黨及其政府信賴，以致令不行，禁不止，國家的權威性受到損害，社會凝聚力遭到破壞。所以，穩定、有效的政策能夠為廣大的人民群眾解決問題，穩定社會秩序，促進國家迅速發展，而且也使得人民對執政黨的信任、認可度逐步提高。因此，穩定的公共政策不僅有利于黨始終堅持以人為本，落實科學發展觀，構建和諧社會，而且也是黨爭取人民群眾積極響應國家方針、政策和路線，進一步鞏固黨的執政地位的重要手段之一。

3． 保持公共政策穩定的若干建議

3．1 嚴格管理公共政策的各個環節，提高政策制定與實施的科學性

公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定、為解決公共問題達成公共目標以實現公共利益的方案。面對錯綜復雜、變化萬千的社會，要準確把握解決的問題，理清解決的辦法，就需要嚴格管理公共政策的各個環節來保證政策的穩定、可持續實施。為了保證公共政策的效能，必須從公共政策問題的形成與認定開始，認清并把握社會中人們利益、期望、價值和規范的矛盾和沖突，從民主和專業相結合來考慮，形成正確的公共政策方案，經過理性思考、反復權衡、認真擇優，將方案切實執行、推廣，同時要對方案執行情況進行專業、權威的評估與監控，出現政策偏離時，及時對方案作出相應的調整、合理的變動。通過這樣有計劃、有條理的步驟來總結出公共政策從形成到收效過程的一個規劃，為其他公共政策的制定與實施提供經驗，能夠使得公共政策系統更加穩定、緊密、科學和環環相扣。

3．2 增強政府的執行力度，提高行政效率

政府執行力是政府履行自身職能，實施公共政策，保證政府有序運行，達成政府目標的能力和力量的總和。提升政府執行力是保證政令暢通，使政策能夠得到有效貫徹執行的前提條件，也是提高政策穩定性的根本保證。在市場化日益明顯的今天，政府為了能夠更好地完成政策的執行任務，就必須與時俱進，利用“鯰魚效應”引入競爭機制，激發政府內部的創新競爭意識，樹立正確的政績觀，以“投入少產出多”“節約成本，提高收益”的企業精神來提高政府行政效率，及時有效地增強政府自身的執行力，同時要定期對政策執行過程中可量化的相關事項進行考察、評估，在政府內部建立一個相互影響、相互制約的監督制度，從而保證政策執行的持續穩定性，促進公共政策發揮真正的效用。

3．3 優化政策執行者水平，保證公共政策穩定實施

政策執行者綜合素質的高低直接影響政策的穩定和有效貫徹，他們對政策的正確認知、對政策執行行為的投入、對工作的負責態度、創新精神、高尚的道德情操和較高的管理水平等都是政策有效實施的重要條件。因此，政策執行者只有提高“是仆人，而不是主人”的工作意識，學會“服務，而不是掌舵”的新型工作態度，完善行政人格魅力，加強對政策的深入、系統學習，知曉政策的功能與價值，明確政策的作用界限，掌握政策制定的理論基礎與現實依據，拓寬自身知識面和信息渠道，注重實踐和理論相結合，改進政策執行方法，才能正確保證政策的有效穩定實施，取得預期的管理效果。

3．4 加強政府與群眾溝通，增強目標群體對政策認同

國家的繁榮發展，需要政府的正確領導和人民群眾的積極響應，只有這種互動的存在，國家安定與發展才會得以持續。隨著對公共政策研究的深入和民主進程的加快，政府要更加廣泛地汲取經驗和教訓，積極借鑒外國的先進經驗，樹立以人為本、為人民服務的觀念，善于利用媒體、網絡信息技術等對公共政策做積極的宣傳、推廣，讓更多的人知道、了解政策的動態，保持與廣泛的基層群眾接觸、溝通，積極進行定期的走訪面談，或是通過寫博客、建網站，公布政府相關消息內容等，對政策的實施做及時的意見資料收集，多層次、寬領域的開展政府與公民對話，開拓公共政策實施的渠道，努力建立一個“陽光的服務型”政府。只有這樣，人民群眾對政府的信任程度才會不斷提高，樂意積極配合政策的實施，自覺地選擇自己的社會行為，逐漸形成對公共政策的持久、穩定的信任和忠誠，使得公共政策能夠更加暢通、有效地執行下去。

3．5 充分發揮公眾作用，提高群眾政治責任感

“國家興亡，匹夫有責”，國家的繁榮昌盛離不開國家領導和群眾的緊密協作，公眾參與政策過程是保證人民當家作主的重要內容。公眾是公共政策運行的主體，公共政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。但是，現實生活中，由于與自身利益關聯程度低、信息的殘缺等原因，公民對公共政策的了解往往處于被動狀態，這就會影響到政策的順利實施。所以，為了激發人民群眾的參政熱情，就要充分保障每個公民的言論自由等權利，擴大參政的方式、渠道，積極發揮社會團體的調節作用，重視他們的聲音、建議，協調各基層之間的利益關系，讓每一個人都感覺到自己對國家建設發展的重要性，從而增強他們的責任感，踴躍開展對公共政策的制定與實施進行有效的監督，形成一個無形的、強有力的外部監督圍墻。這樣不僅有利于公共政策的穩定、長期實施，而且也能夠促進我國的民主、法治進程。

4． 結論

公共政策的穩定不代表政策一成不變，“政策僵化”，而是在一定階段內相對性的穩定、不隨意變動。公共政策是關系民生、國家興亡的一個重要方面，不能過于頻繁地變動，在當今復雜多變的世界，我們要繼續以“科學發展觀”為指導思想，以廣大人民群眾的根本利益為出發點，制定更加科學、合理的公共政策，減少政策變動的發生，提高政策的持續、穩定性，非特殊原因不能對其進行重大調整甚至廢除，在必要的政策調整過程中，要盡量保持政策的連續性和繼承性，而且還要對利益受損的有關社會群體進行適當的補償，協調社會的各種關系，用穩定的公共政策為我們提供一個更加有序的發展環境，促進我國經濟發展，構建更加和諧的社會主義社會。

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